一、從軌道交通產(chǎn)品的經(jīng)濟特性說起
1、軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品
城市軌道交通（以下簡稱"軌道交通"或"地鐵"）同時具有部分公共產(chǎn)品(Public Goods)和私人產(chǎn)品(Private Goods)的特性，又不同于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品(qusi-Public Goods)。
首先，軌道交通運輸在消費上具有一定程度的非競爭性(non-Rivalry)，具有較強的公益性。消費者在消費準(zhǔn)公共產(chǎn)品時不妨礙其他消費者消費，也就是說增加一個消費者的消費并不會引起生產(chǎn)成本的增加。例如，城市居民在享受地鐵帶來的交通擁堵減輕、環(huán)境改善等好處時，其給地鐵運營帶來的邊際成本(Marginal Cost)為零或接近于零，因此其消費在一定程度上是非競爭的。其次，軌道交通運輸是可分割的(Separable)。每個消費者可以通過誰買票誰乘車的方式對城市軌道交通運輸產(chǎn)品進行消費，因此其具有效用的可分性，屬于私人產(chǎn)品的一個屬性。最后，城市軌道交通運輸還具有一定的排他性(Excludability)。城市軌道交通對所有人提供相同數(shù)量和相同質(zhì)量的服務(wù)，但當(dāng)乘客越來越多的時候，會產(chǎn)生擁擠問題，乘客所得的消費利益將會下降。這時便可以通過售票準(zhǔn)入的方式排除一些人的消費，只讓那些買票的人上車，而且不用花很大的成本。
純公共產(chǎn)品一般由政府提供，純私人產(chǎn)品一般由私人部門通過市場提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補助的條件下，由私人部門通過市場提供。
2、軌道交通具有極強的正外部性
城市軌道交通的開通和運營具有極強的正外部性(Positive Externalities)，根據(jù)影響范圍的不同可細(xì)分為公共正外部性和私人正外部性。公共正外部性是"不可減少"的，即受益者的增加并不減少他人承受的外部性。例如軌道交通系統(tǒng)能緩解地面交通壓力、減少污染、改善整個城市的投資環(huán)境、促進城市發(fā)展，進而使全體市民間接受益。公共正外部性的存在使得軌道交通項目的社會經(jīng)濟效益遠(yuǎn)大于其財務(wù)效益，在票價收入無法彌補建設(shè)和運營成本的情況下，項目經(jīng)濟評價得出的結(jié)論依然可行。私人正外部性是"可減少"的，即受益者的范圍和大小是有限的，例如軌道交通能帶動沿線房地產(chǎn)升值，增加沿線商業(yè)、娛樂、廣告等各類商家企業(yè)營業(yè)額等。與城市軌道交通的公共正外部性相比，私人正外部性的受益群體較少，受益范圍明確（沿線帶狀區(qū)域），受益更為直接（直接導(dǎo)致受益經(jīng)濟體利潤增加）。
當(dāng)經(jīng)濟活動存在正外部性時，邊際私人收益(MPB)小于邊際社會收益(MSB)，此時私人活動的水平通常低于社會所要求的最優(yōu)水平。軌道交通存在正外部性，導(dǎo)致其投資和建設(shè)無法完全通過市場機制的調(diào)節(jié)來滿足，這就需要政府采取適當(dāng)?shù)男姓侄?，通過制定相關(guān)政策和制度予以矯正。
3、軌道交通的運營具有一定的公益性
城市軌道交通是一種公用交通工具，雖然漲價會帶來收入的增加，但是不能通過隨意提高票價的方式，來排除大部分人對城市軌道交通運輸產(chǎn)品的消費，具有一定的公益性。
4、軌道交通具有較強的獲取現(xiàn)金的能力
軌道交通項目雖然投資大、回收期長、前期收支暫時不平衡，但項目具有長期穩(wěn)定、持續(xù)增長的票價收入，而且附著在軌道交通的商業(yè)機會也很多，在保證安全運營的前提下，可以通過廣告、沿線物業(yè)、智能卡服務(wù)的開發(fā)等多種途徑增加地鐵項目的衍生收益。巨大的現(xiàn)金流收入使項目的盈利成為可能。
二、為什么要采用PPP？
1、目前軌道交通發(fā)展的困擾
（1）資金短缺之困
從前文可知，軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補助的條件下，由私人部門通過市場提供。以往政府并未認(rèn)清軌道交通的這種定位，認(rèn)定軌道交通屬于必須由國家投資、政府壟斷經(jīng)營的純公益性產(chǎn)品。這種單獨依靠政府財政投入建設(shè)和運營地鐵的方式，在計劃經(jīng)濟時代對保證地鐵產(chǎn)品供應(yīng)起到一定作用。但隨著市場經(jīng)濟和體制改革的深化，政府單一的財政投入已無法滿足不斷增長的軌道交通建設(shè)需求，這就需要拓寬渠道，從多方面獲取建設(shè)資金。
?。?）運營虧損之?dāng)_
目前地鐵公司的巨額虧損實際上是由兩方面原因引起的：一方面地鐵作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有極強的正外部性和一定的公益性，其票價不能按照收回建設(shè)和運營成本的方法來制定，客觀上導(dǎo)致地鐵公司很難實現(xiàn)盈利；另一方面，代表政府的地鐵公司作為壟斷經(jīng)營者在缺乏競爭的情況下，既沒有主動降低運營成本和提高運營管理效率的約束，也沒有發(fā)揮創(chuàng)新意識、充分利用地鐵的各種資源提升地鐵盈利能力的激勵，從而導(dǎo)致運營效率低下、服務(wù)水平低劣的經(jīng)營狀況。由于政企不分，地鐵公司很容易將這兩種原因混淆在一起，將虧損全部歸因于前者，借以掩蓋其效率低下的經(jīng)營狀況，并以此為由每年向政府提出巨額補貼請求。 這樣，政府為了滿足日益擴大的軌道交通建設(shè)需求，一方面四處籌資建設(shè)新的地鐵線路而背上沉重的負(fù)債包袱；另一方面，新線軌道交通一旦建成，又為政策和效率引起的運營虧損而背上新的補貼包袱。如此形成軌道交通建得越多，政府包袱越重的惡性循環(huán)。
2、PPP是解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑
為解決軌道交通目前發(fā)展的困境，必須打破現(xiàn)有的政府獨家投資和壟斷經(jīng)營的局面，通過引入適度競爭，提高經(jīng)營和管理的效率，提升地鐵自身的盈利能力。這就需要根據(jù)軌道交通的經(jīng)濟特點，將其公益性與營利性區(qū)分開來，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險，通過政策制度的安排解決部分外部性；同時以營利性吸引多元化投資和運營主體，由投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險，通過建設(shè)前的競爭招標(biāo)機制和建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)、利益共享機制，實現(xiàn)政資分開、政企分開。而國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)廣為使用的各種PPP模式，是實現(xiàn)上述思路、解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑。
三、什么是PPP？
1、PPP的定義
PPP是英文"Public-Private Partnerships"的簡寫，中文直譯為"公私合伙制"，簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態(tài)的不同，要想使世界各國對PPP的確切內(nèi)涵達成共識是非常困難的。德國學(xué)者 Norbert Portz 甚至認(rèn)為"試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定"。
從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的衡工量值(Value For Money)原則。
2、PPP的分類
由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國使用的術(shù)語不盡相同，或者對于同一個術(shù)語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很大麻煩。從筆者查閱的資料來看，各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。
參考世界銀行和加拿大PPP國家委員會等的分類方式，結(jié)合國內(nèi)目前的應(yīng)用現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為PPP可以按如下三級結(jié)構(gòu)的方式進行分類：
從上圖可知，廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，其中：外包類PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。
特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。
私有化類PPP項目則需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。
上述這種分類方式的優(yōu)點在于既符合國際上主要的分類原則，又考慮了國內(nèi)的術(shù)語使用習(xí)慣，同時避免使用一些意義模糊的概念，使每一個術(shù)語對應(yīng)一種特定模式。各模式的含義參見下表。
四、實施PPP的必要條件
PPP模式能否成功運用于公用事業(yè)項目取決于多個因素，從國外近年經(jīng)驗來看，筆者認(rèn)為以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件。
1、政府部門能否為PPP模式的運作創(chuàng)造一個良好的政府環(huán)境和市場環(huán)境，是實現(xiàn)PPP模式的基本條件。
地鐵項目作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，具有自然壟斷性，采用PPP模式運作地鐵項目，實質(zhì)上是在壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場競爭機制，而政府職能的合理定位和有效覆行是實現(xiàn)這一目標(biāo)的決定性因素。一方面，政府部門的各種行政審批權(quán)的下放或解除，確實是減少行政手段干預(yù)市場的重要舉措；但另一方面，深化改革，尤其是推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化進程，更需要政府轉(zhuǎn)化職能，盡量采用市場化的或激勵性的支持手段，為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)長期持續(xù)地發(fā)展提供必要的條件。地鐵項目具有一定的公益性特征，必須遵循政府定價的低票價原則，這就使社會投資者很難回收地鐵項目高額的沉淀成本而實現(xiàn)收益。因此，政府部門有必要為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)建立有效的成本和定價機制、投資收益機制，以及透明的監(jiān)管機制；另外，在項目進行PPP模式運作下，需要在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段，對政府部門與企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進行明確界定，保護雙方利益。因此，PPP項目的運作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制定予以保證。
2、培養(yǎng)產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機制的市場競爭主體，塑造適度競爭的市場結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)PPP項目運作的微觀基礎(chǔ)。
目前，公用事業(yè)行業(yè)基本上是由國有大企業(yè)壟斷投資、建設(shè)、經(jīng)營。由于出資人權(quán)利不到位、政企不分等體制性因素制約，我國公用事業(yè)企業(yè)缺乏激勵機制、約束機制，不是真正的市場競爭主體，無法真正有效地參與到PPP項目運作中來。而民營企業(yè)目前要大規(guī)模參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在資金實力、管理方式等方面還有待于進一步發(fā)展完善。應(yīng)使國有資本在軌道交通運營業(yè)務(wù)、沿線商業(yè)開發(fā)等潛在競爭性的環(huán)節(jié)上戰(zhàn)略退出，最大限度地引入民間資本，鼓勵競爭；而在洞體等具有自然壟斷特征的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)上仍然保持國有獨資或國有控股，保持國有經(jīng)濟的控制力。因此，要成功實現(xiàn)軌道交通等公用事業(yè)的PPP項目運作，還必須加快國有企業(yè)股份制改造，加快民營基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的發(fā)展壯大，進一步促進我國公用事業(yè)領(lǐng)域打破壟斷、引入社會投資者，構(gòu)造一個產(chǎn)權(quán)主體多元化、適度競爭的市場結(jié)構(gòu)。
3、建立、健全投融資中介服務(wù)體系是成功實現(xiàn)PPP項目的技術(shù)保障。
PPP模式的運作采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資、項目融資，廣泛運用比較復(fù)雜的金融、財務(wù)和法律等方面的知識，專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持是項目運作所必須的。地鐵項目的PPP模式運作是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在融資顧問、財務(wù)顧問、技術(shù)顧問、客流調(diào)查顧問、法律顧問等專業(yè)化中介機構(gòu)的共同協(xié)作下才能完成。而成熟完善的投融資中介服務(wù)體系，是高質(zhì)量、低成本完成項目融資任務(wù)的保證。因此，要加快投融資中介服務(wù)體系建設(shè)，加強對投融資中介市場的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，是投融資中介服務(wù)機構(gòu)通過公平競爭，提高整體素質(zhì)和服務(wù)水平，為PPP模式的運作提供有利的技術(shù)保證。
五、切合中國軌道交通實際的兩種創(chuàng)新PPP
各國在推行PPP時會結(jié)合自身特點加以創(chuàng)新，從而衍生出更多更靈活的新模式。因而，PPP是一個動態(tài)的、不斷演變進化的概念范疇，而PPP的分類也不是固定不變的。筆者結(jié)合中國實際和軌道交通建設(shè)的行業(yè)特點，探索研究了兩種切合中國軌道交通項目的PPP模式，按政府對項目進行資金支持的不同階段分為前補償模式和后補償模式。
1、前補償模式(SB-O-T)
前補償模式即SB-O-T(Subsidize in Building-Operate-Transfer)，又稱建設(shè)期補償模式，其具體做法是把一個地鐵項目分為兩個部分，包括車站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設(shè)，由政府出資的投資公司來完成；包括車輛、信號等資產(chǎn)的投資、運營和維護，吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，在項目的成長期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)無償或以象征性的價格租賃給 PPP項目公司,為PPP項目公司實現(xiàn)正常投資收益提供保障；在項目的成熟期，為回收部分政府投資，同時避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤，將通過調(diào)整租金的形式，政府投資公司參與收益的分配；在項目特許期結(jié)束后，PPP項目公司無償將全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。
2、后補償模式(B-SO-T)
后補償模式即B-SO-T(Build-Subsidize in Operation-Transfer)，又稱運營期補償模式，具體做法是：按照目前國內(nèi)固定資產(chǎn)投資項目的資本金制度，公共部門企業(yè)與民營企業(yè)共同出資組建項目有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)地鐵新線項目的投資、建設(shè)和運營。政府部門建立科學(xué)清晰的票價制定和調(diào)整政策，以預(yù)測客流量為依據(jù)，預(yù)先核定項目公司的運營成本和收入，對產(chǎn)生的運營虧損建立科學(xué)透明的補貼規(guī)則。在項目投入運營后，當(dāng)實際發(fā)生客流量比預(yù)測客流量增加或減少的幅度超過一定比例時，超過部分所形成的損益，由政府和項目公司按一定比例共同承擔(dān)或享有。特許期結(jié)束后，企業(yè)同樣要將項目全部資產(chǎn)無償移交給政府。
此模式在國內(nèi)現(xiàn)行政府補貼制度基礎(chǔ)上，結(jié)合我國基礎(chǔ)設(shè)施多元化市場融資的實際，克服了保固定回報率政策的難點，進行了大量創(chuàng)新，具有一定優(yōu)點和適用性。此模式適用于政府引進境內(nèi)外運營商參與地鐵運營管理，為打破壟斷、建立適度競爭的運營格局提供了可操作的模型，對于壟斷經(jīng)營條件下政府如何建立科學(xué)合理的補貼機制也具有現(xiàn)實意義。
縱觀這兩種創(chuàng)新模式，前補償模式雖然可以一次性解決政府資金壓力，而且建設(shè)期風(fēng)險完全轉(zhuǎn)嫁給社會投資者，但由于社會投資者初始投資額較大，一般需要較長的特許經(jīng)營期才能保證其投資的回收。由于未來各種因素?zé)o法在簽約時完全遇見，這就導(dǎo)致前期與社會投資者談判往往進行得曠日持久，耽誤了整個項目的建設(shè)和運作。后補償模式則可以很好地解決上述問題，政府和社會投資者可以簽訂期限較短的特許期，通過定標(biāo)競爭（benchmark competition）的模式選擇優(yōu)秀的地鐵運營商。但是相對前者，后補貼模式下政府承擔(dān)的風(fēng)險過大，既包括建設(shè)期風(fēng)險，也部分地承擔(dān)了運營風(fēng)險?？傊?，兩種模式各有利弊，應(yīng)視不同項目的具體情況選擇相應(yīng)的模式。
兩年來，北京地鐵對這兩種PPP模式的具體實施進行了較為深入的研究：一是政府部門需要制定的一系列規(guī)則及支持條件，例如票價政策、項目的建設(shè)-運營-移交規(guī)則等；二是企業(yè)參與PPP項目需要明確的客流預(yù)測、財務(wù)模型和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等；三是合作雙方如何建立風(fēng)險分配機制、明確責(zé)任義務(wù)關(guān)系和監(jiān)管規(guī)則等。只有在上述三方面制定一整套合理的解決方案，才能使公私合伙制在軌道交通項目中具體可操作，實現(xiàn)項目的公益性和盈利性的對立統(tǒng)一。
六、對以上兩種PPP模式的理解誤區(qū)
1、PPP不等于私有化，市場化也不意味著政府撒手不管
有人認(rèn)為既然PPP要引入私人投資者，那么就可以認(rèn)為這是一種私有化的方式。我們不能簡單地將PPP視為公用事業(yè)的私有化，兩者的區(qū)別主要在于民間和政府投資在項目中的參與度和主導(dǎo)地位的差異 （見圖1）。私有化的項目運作完全通過市場由民間資本主導(dǎo)，政府在其中起的作用非常有限，政府投資是消極的，而民間投資則是積極的；而在PPP過程中，政府始終在項目運作中占據(jù)重要的地位，往往不僅是項目的投資者，而且還是項目建成后運作中的監(jiān)督者，政府投資是積極的，而民間投資則是消極的。特別是軌道交通行業(yè)具有投資額巨大，具有準(zhǔn)公共品的屬性，如果沒有政府的參與或補貼，一方面私人投資者無法實現(xiàn)合理的盈利，也就無法實現(xiàn)PPP模式；另一方面則無法保證地鐵系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定和可靠運行。
有人認(rèn)為既然PPP是一種市場化融資方式，那么一切就應(yīng)該由市場解決而無須政府的干預(yù)。像其他公用事業(yè)一樣，從經(jīng)濟學(xué)的角度看地鐵也屬于自然壟斷行業(yè)。這種行業(yè)實行市場化改革后，并沒有消除其自然壟斷屬性；同時，由于實行PPP運作后地鐵行業(yè)的經(jīng)營主體從單一國有制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N所有制，政府就不能像改革前那樣，"一竿子插到底"的方式直接干預(yù)地鐵企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而必須依照一定的游戲規(guī)則，對地鐵行業(yè)實行"公開、公平、公正"的管制。
從先行改革國家的政府管制實踐看，地鐵行業(yè)實行市場化改革后，不但不能消除政府管制，而且在許多方面要加強政府管制。這是因為，社會投資者要以利益最大化為經(jīng)營目標(biāo)，怎樣既為投資者保證其合理的投資回報率創(chuàng)造條件，又維護社會公共利益，如何有效實現(xiàn)兩者的動態(tài)均衡，這是政府管制者必然面臨的新問題?？梢姡袌龌母锖?，地鐵行業(yè)的政府管制問題將變得更為復(fù)雜，更富有挑戰(zhàn)性。這在客觀上要求深化我國目前的地鐵行業(yè)的政府體制改革，不斷進行管制方式創(chuàng)新。
2、PPP的目的不僅僅是吸引外資
在承辦2008年奧運會的背景下，北京地鐵迎來了前所未有的發(fā)展機遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線路156公里，總里程達到251公里，地鐵在城市客運出行量中的比例達到10%以上。此外，還將建設(shè)昌平、良鄉(xiāng)、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運營總里程超過300公里，總投資規(guī)模超過638億元。巨額資金需求對傳統(tǒng)的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰(zhàn)。我們在推行軌道交通PPP模式的過程中，許多業(yè)內(nèi)人士和政府官員一直認(rèn)為它只是吸引外資減少政府當(dāng)前財政壓力的一種手段而已。但是需要說明是，通過PPP引入社會投資者為地鐵建設(shè)引入資金，這里的社會投資者既可以是外資企業(yè)，也可以是內(nèi)資企業(yè)。如果純粹從資金使用成本方面考慮的話，當(dāng)前國內(nèi)資金要求的投資回報要明顯低于國外資本，所以如果只想解決資金問題的話，內(nèi)資企業(yè)相對更有優(yōu)勢；但是我國城市軌道交通發(fā)展的歷史短，而且國內(nèi)軌道交通企業(yè)的數(shù)量又非常有限，所以國內(nèi)投資者在地鐵運營經(jīng)驗和資金實力上與國際同行相比較為遜色。正如本文第二部分所分析的那樣，除了資金問題之外，困擾我國城市軌道交通發(fā)展的主要還是機制問題。目前國內(nèi)主要城市的軌道交通往往都由一家國有的企業(yè)運營，缺乏競爭，投資和經(jīng)營效率非常低下，每年都發(fā)生巨額的虧損。通過PPP，特別是前面所提到的B-SO-T模式在一個城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)中，引入另外一家運營企業(yè)，打破獨家壟斷的局面，進行適度的競爭，可以建立有效的激勵機制，大大改善目前政府為地鐵運營支付巨額補貼的現(xiàn)狀，為軌道交通行業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展建立一個科學(xué)合理的制度基礎(chǔ)。
3、PPP切忌"關(guān)門打狗"的做法
在以往基礎(chǔ)設(shè)施PPP過程中，有些地方政府為了片面追求引進外資的政績目標(biāo)，在與外商談判過程中，一味地承諾了許多優(yōu)惠政策甚至最低回報率。如在一些污水處理項目中，政府在簽約時承諾過多，而在合同執(zhí)行過程中，情況發(fā)生變化后又很難有效兌現(xiàn)。這樣一方面引起了許多商務(wù)糾紛，另一方面也對我國政府的聲譽產(chǎn)生不利影響，有一些項目外商甚至提前終止。與其他行業(yè)相比，城市軌道交通的公共安全問題一直是政府頭腦中一根緊繃的神經(jīng)，特別是在當(dāng)前全球反恐的大背景下，更是公眾安全無小事。這一行業(yè)特性決定了在PPP過程中，我們決不能有"關(guān)門打狗"這種思想。作為地下大運量運輸工具，"安全"是地鐵運營的首要問題。另外，地鐵投資額巨大，為保證社會投資者能獲得合理的回報，軌道交通PPP項目的特許經(jīng)營期都較長，一般為30年，這么長的期限內(nèi)所發(fā)生的事情不可能在簽約時完全預(yù)料，如果我們在前期為了引資一味地承諾，而在合約執(zhí)行過程中由于環(huán)境變化卻無法兌現(xiàn)，引起PPP合約各方之間的糾紛，很容易產(chǎn)生許多運營安全隱患，倫敦地鐵在實行PPP模式的過程中就出現(xiàn)了一些這樣的問題，我們在實踐中一定要引起高度重視。為此在PPP過程中一定要對軌道交通項目進行客觀評估，特許協(xié)議的條款必須逐項深入談判，盡量將分歧在簽約之前消除。同時為保證合約的有效執(zhí)行，應(yīng)該在PPP模型中設(shè)定定期調(diào)整機制，以最大限度地保證合約的彈性和靈活性，以應(yīng)對不可預(yù)見事件的發(fā)生。
七、軌道交通行業(yè)實施PPP應(yīng)注意的問題
1、加強對地鐵融資的指導(dǎo)，建立健全的管理辦法和政策法規(guī)。
在國內(nèi)，PPP模式的應(yīng)用仍處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)性政策法規(guī)還不健全，處理具體問題時缺乏權(quán)威指導(dǎo)。有關(guān)政府部門應(yīng)抓緊研究軌道交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資、建設(shè)、運營等各方面PPP運作的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，降低社會投資者進入軌道交通行業(yè)的成本，尤其是如何建立政府與PPP公司之間的關(guān)系；如何建立政府對企業(yè)在安全、服務(wù)、運營、票價等方面進行監(jiān)督、約束、激勵的規(guī)則與機制；如何建立軌道交通等經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報補償?shù)木唧w可操作性辦法，如價格補償機制、土地補償機制、廣告商貿(mào)補償機制等，為每個具體軌道交通項目建立投資收益模型創(chuàng)造條件。
2、加快前期準(zhǔn)備工作，豐富項目儲備，作好項目包裝。
在具體項目運作過程中，PPP模式需要吸引社會資金。從以往經(jīng)驗看，在招商引資過程中存在幾個比較大的現(xiàn)實問題。一是操作程序的顛倒紊亂，國家獨立對項目進行投資時，要求在項目可行性研究報告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會資本的過程中，項目投資方出于對風(fēng)險的控制，要求先提供可研報告，證明項目的可行性才能同意投資。這樣就形成項目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項目儲備滯后，當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中存在邊設(shè)計、邊施工、邊籌資現(xiàn)象，項目規(guī)劃滯后。為了趕工期，沒有時間或條件確定最佳投資者，造成項目只能依賴更多的政府力量去完成。因此，要成功實施PPP，必須從項目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。三是項目的包裝工作，以前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸，只要編寫可研報告，批復(fù)后即可組織施工。但在項目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須對項目本身進行商業(yè)化包裝，在可研基礎(chǔ)上制定商業(yè)計劃書，通過專業(yè)機構(gòu)向廣大潛在投資者進行路演，最大限度地挖掘、展示項目的盈利性、可行性，最終確定科學(xué)、合理的融資結(jié)構(gòu)。
3、建立地鐵項目的成本體系和票價調(diào)整機制。
目前，國內(nèi)地鐵缺乏客觀、合理的成本數(shù)據(jù)，如地鐵運營、維修等方面的業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，客流量等重要參數(shù)。只有建立科學(xué)合理的成本效益曲線，才能使政府的資本金投入、財政補貼的適度投放有據(jù)可依，投資者才能做出正確的投資決策，同時也為地鐵商業(yè)化運作提供技術(shù)、財務(wù)等基礎(chǔ)資料。
另外，地鐵票價問題是地鐵項目市場化的核心。如何在政府為保證項目的公益性而實行的政府定價與地鐵項目商業(yè)化所需要的自主定價之間，建立科學(xué)、合理、靈活的票價調(diào)整機制，也是地鐵項目進行市場化操作的必要條件。
4、改革現(xiàn)有的審批程序。
目前，主管部門對地鐵部門在立項、可研的審批階段，要求必須明確投資人及出資比例。在PPP模式下，必須是在項目被批準(zhǔn)后，采取招投標(biāo)方法，確定投資人及出資額。因此，改革現(xiàn)有的審批內(nèi)容和審批程序是成功運作PPP模式的前提。
（文章作者：北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 王灝）
