軌道交通PPP警示——走向破產(chǎn)的英國(guó)倫敦地鐵
2017-12-26
倫敦是世界上最早修建地鐵的城市，整個(gè)地鐵系統(tǒng)龐大而繁雜。由于年代久遠(yuǎn)，許多支線和站臺(tái)都需要改造翻新，然而緊張的政府預(yù)算無(wú)法填補(bǔ)巨大的資金缺口，急需大量的外來(lái)資金補(bǔ)充。PPP在上個(gè)世紀(jì)末被英國(guó)政府視為緩解財(cái)政壓力的有效手段，并在倫敦地鐵項(xiàng)目中大膽地使用，預(yù)期私人部門(mén)在運(yùn)營(yíng)管理30年中投入70億英鎊，然而PPP項(xiàng)目在開(kāi)始不到7年的時(shí)間就夭折了，雖然政府采取了許多措施，卻依然無(wú)法改變整個(gè)項(xiàng)目走向失敗的結(jié)局。本文通過(guò)分析倫敦地鐵PPP項(xiàng)目從采納、實(shí)施到失敗的全過(guò)程說(shuō)明其走向破產(chǎn)的必然性，并且探討了中國(guó)地鐵未來(lái)發(fā)展可能出現(xiàn)的困境。
1. 地鐵與PPP
城市軌道交通是指城市中使用車(chē)輛在固定軌道上運(yùn)行且主要用于城市客運(yùn)的交通系統(tǒng)，主要有地鐵、輕軌、市郊鐵路等模式，其中以地鐵最為普遍。軌道交通的出現(xiàn)為城市居住區(qū)和工作中心提供了一種快捷便利的連接，有利于加速城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。中國(guó)自1965年在北京修建第一條地鐵，近50年來(lái)已經(jīng)在10多個(gè)城市陸續(xù)建設(shè)了地鐵和輕軌路線，另外30多個(gè)城市正陸續(xù)規(guī)劃建設(shè)中。但是，由于軌道交通造價(jià)高昂 (地下線每公里5億元左右，地面線每公里2億元），資金籌措成為軌道交通發(fā)展的首要障礙。根據(jù)發(fā)改委運(yùn)輸所完成的《2012-2013年中國(guó)城市軌道交通發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2012全國(guó)軌道交通總投資量高達(dá)2600億元，雖然使用了大量的財(cái)政補(bǔ)貼，發(fā)行債券，但資金缺口依然非常巨大。PPP作為一種國(guó)際流行的政府融資手段，在許多國(guó)家已在軌道交通項(xiàng)目中嘗試使用，但是在中國(guó)引進(jìn)PPP模式還不常見(jiàn)，主要的有北京地鐵四號(hào)線采用PPP模式，深圳地鐵采用BOT融資模式，以及南京地鐵2號(hào)線使用的BT模式。PPP能否成為地鐵項(xiàng)目一種較為有效和持續(xù)的融資手段，一直是業(yè)內(nèi)比較關(guān)心的問(wèn)題。
2. 倫敦地鐵的歷史
倫敦地鐵的出現(xiàn)，是國(guó)際大都市發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。地鐵為倫敦市的交通提供一種極具效率的解決方案，并且對(duì)當(dāng)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是周邊衛(wèi)星城市的建設(shè)做出卓越的貢獻(xiàn)。從1836年建設(shè)第一條地鐵起，倫敦現(xiàn)擁有11條線路，縱橫交錯(cuò)，四通八達(dá)，總長(zhǎng)超過(guò)400公里，日客流量300萬(wàn)人次，車(chē)站275個(gè)，倫敦因此被稱(chēng)為“建在地鐵上的都市”。倫敦是世界上最早建成軌道交通系統(tǒng)的城市，其軌道交通的建設(shè)與管理模式比較典型,，一些重要車(chē)站和地鐵站幾乎都建在一棟站舍內(nèi)，而且出站就有公共汽車(chē)站或小汽車(chē)停車(chē)場(chǎng)，有1/3的地鐵車(chē)站和小汽車(chē)停車(chē)場(chǎng)結(jié)合在一起，許多地鐵車(chē)站設(shè)置在人流相當(dāng)集中的大商店或辦公樓底部，形成十分方便的換乘體系。這種體系有效限制了私人小汽車(chē)進(jìn)入市中心區(qū)，也能保證市郊居民在1小時(shí)內(nèi)到達(dá)市中心辦公地。倫敦軌道交通采用多層次多類(lèi)型的交通模式，主要軌道交通系統(tǒng)分為地下鐵道(重軌)、快速輕軌以及高架獨(dú)軌交通3種類(lèi)型，并可再分為7種不同層次、類(lèi)型，從而組成一個(gè)綜合的軌道交通系統(tǒng)。其中，輕軌交通以地面或高架形式為主。另外在倫敦，地鐵與市郊鐵路共軌也是一種常見(jiàn)方式，既能起到共享線路資源的作用，又有利于提高城市周邊旅客進(jìn)入市區(qū)的換乘方便度以及鐵路潛儲(chǔ)運(yùn)的充分發(fā)揮。
3. 倫敦地鐵運(yùn)用PPP模式的實(shí)踐
倫敦市中心大部分線路是在20世紀(jì)初完成的，最初的設(shè)施由于設(shè)計(jì)者的遠(yuǎn)見(jiàn)直到今天都很少有改變。然而近幾年，倫敦地鐵線路的老化和服務(wù)水平的惡化越來(lái)越多地被人們關(guān)注。倫敦地鐵由國(guó)營(yíng)的倫敦地鐵公司（簡(jiǎn)稱(chēng)LUL）擁有并運(yùn)行，由于長(zhǎng)期的投資不足導(dǎo)致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。在1998年的政府檢測(cè)中發(fā)現(xiàn)地鐵的可靠性指標(biāo)為94%，這意味著每發(fā)出16列車(chē)，因?yàn)榘踩珕?wèn)題就要取消一列，更新改造成為倫敦地鐵最大的挑戰(zhàn)，其中絕大部分資金投入依賴(lài)于中央政府的投資及補(bǔ)貼。自1994年以來(lái)，英國(guó)政府用于交通資金的預(yù)算逐年下降，而地鐵損耗日益嚴(yán)峻，資金需求逐步擴(kuò)大，完全靠政府補(bǔ)貼已經(jīng)無(wú)法持續(xù)。
為了解決巨大的資金缺口，1997年大選后英國(guó)政府開(kāi)始考慮新的資金籌措方式，考慮到完全私有化不符合地鐵準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特殊屬性，政府傾向使用PPP模式對(duì)整個(gè)地鐵進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)4年多的論證和試行，分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL， BCV和JNP3家公司。使用設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)的DBFO模式，3家公司分別負(fù)責(zé)不同類(lèi)別的地鐵的維護(hù)和修復(fù)，而運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負(fù)責(zé)?；A(chǔ)設(shè)施公司的回報(bào)由固定資產(chǎn)和業(yè)績(jī)決定。經(jīng)過(guò)論證，倫敦地鐵實(shí)施PPP模式主要基于以下考慮：由私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供更加確切和有保障的長(zhǎng)期投資；刺激私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供更有效和積極的長(zhǎng)期（30年）管理模式；同時(shí)政府部門(mén)保留對(duì)地鐵的維護(hù)控制權(quán)；促使倫敦地鐵系統(tǒng)更加高效。
3家公司其實(shí)分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國(guó)大型咨詢(xún)公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國(guó)最大的建筑公司保富比迪。另外名為T(mén)ube Line的聯(lián)合體控制了JNP控制的3條線路。該聯(lián)合體包括美國(guó)柏克德（BECHTEL）工程公司和英國(guó)最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。
政府希望私營(yíng)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期為倫敦地鐵帶來(lái)大約70億英鎊的直接投入。而作為回報(bào)，政府每年向PPP聯(lián)合體支付11億英鎊的服務(wù)費(fèi)。費(fèi)用由英國(guó)交通部直接劃撥給倫敦交通局，然后再下?lián)芙o倫敦地鐵公司。 PPP合同允許聯(lián)合體提出3.6 億英鎊的上限來(lái)彌補(bǔ)一些無(wú)法預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，但是聯(lián)合體要自行承擔(dān)每年大約5000萬(wàn)英鎊的費(fèi)用直到7.5年之后才可以結(jié)算。
倫敦地鐵PPP模式可能是世界上最復(fù)雜的結(jié)構(gòu)之一，為了確保該結(jié)構(gòu)有效運(yùn)營(yíng)及PPP合作有效執(zhí)行，英國(guó)政府設(shè)立了一種獨(dú)特的仲裁審核機(jī)制，政府每7年半就對(duì)PPP聯(lián)合體進(jìn)行一次效果評(píng)估。然而2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)，該 PPP項(xiàng)目的失敗直接導(dǎo)致英國(guó)政府損失超過(guò)41億英鎊；2010年另一個(gè)PPP 聯(lián)合體Tube Line 也宣布破產(chǎn)。Tube Line 最初希望政府為其更新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費(fèi)用，因此該公司只好破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會(huì)支付了大約3.1億英鎊回購(gòu)了他們的股票。
4. PPP模式之失
倫敦地鐵PPP模式失敗有多方面的原因。在項(xiàng)目失敗后，英國(guó)議會(huì)以及英國(guó)審計(jì)署都對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了檢討和深度分析，并對(duì)項(xiàng)目的失敗進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)，其中主要有三方面的問(wèn)題。
第一，政府監(jiān)管不力。
由于倫敦地鐵項(xiàng)目巨大，能夠參加競(jìng)標(biāo)的聯(lián)合體極為有限，因此政府和聯(lián)合體直接的談判相對(duì)復(fù)雜和不透明。另外由于該項(xiàng)目對(duì)保證倫敦城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性政治意義重大，政府采取了債務(wù)擔(dān)保的方式確保項(xiàng)目的持續(xù)性，政府部門(mén)（交通部）無(wú)法控制項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)，他們不是項(xiàng)目的直接參與方，卻給項(xiàng)目擔(dān)保，只能使得政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)控表現(xiàn)得無(wú)力。交通部希望私營(yíng)機(jī)構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)實(shí)際操作中的問(wèn)題并解決，但是卻沒(méi)有什么效果。另外，雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無(wú)法從聯(lián)合體那里獲得必需？的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無(wú)法監(jiān)控成本的變化，也無(wú)法獲知聯(lián)合體的實(shí)際操作情況。
第二，私營(yíng)企業(yè)管理混亂，缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。
地鐵項(xiàng)目本身的非商業(yè)性約束了企業(yè)的熱情。由于項(xiàng)目的主要目的是對(duì)地鐵基礎(chǔ)設(shè)施和車(chē)站進(jìn)行修復(fù)和維護(hù)，與地鐵實(shí)際收益（車(chē)票收費(fèi)）相剝離，因此很難激起參與方面的創(chuàng)新能力。最大的問(wèn)題是聯(lián)合體的企業(yè)治理和領(lǐng)導(dǎo)力。聯(lián)合體參與企業(yè)過(guò)多，比如組建成 metronet聯(lián)合體的5家企業(yè)不但沒(méi)有形成合力，反而因?yàn)槔娉霭l(fā)點(diǎn)各異，意見(jiàn)經(jīng)常向左，加之頻頻更換管理者，缺乏很好的管理機(jī)制，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行有效管理。另外該項(xiàng)目使用的內(nèi)部供應(yīng)鏈（Tied Supply Chain)模式，也使得整個(gè)聯(lián)合體公司無(wú)法管控采購(gòu)，更無(wú)法通過(guò)激勵(lì)的方式促使供應(yīng)商提供最佳的產(chǎn)品和服務(wù)，這也是導(dǎo)致Metronet失敗的一個(gè)主要原因。倫敦地鐵的基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)于陳舊，在合同簽署前許多實(shí)際的操作困難無(wú)法獲知，有極大的不確定性和難以施工性；在實(shí)際操作中，許多地方條件非常差，很難保證其質(zhì)量。
第三，公私部門(mén)矛盾?chē)?yán)重。
地鐵類(lèi)公共項(xiàng)目有很強(qiáng)的獨(dú)特性，私營(yíng)機(jī)構(gòu)以利潤(rùn)最大化為目的，而公共部門(mén)以成本最低為目標(biāo)，因此在費(fèi)用結(jié)算方面很難達(dá)成一致，機(jī)構(gòu)內(nèi)的矛盾就會(huì)日益凸顯，導(dǎo)致項(xiàng)目效果不理想，長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系也會(huì)破裂。該項(xiàng)目的負(fù)債率相對(duì)較高，其銀行貸款和聯(lián)合體股份的比例為 88.3比11.7，聯(lián)合體企業(yè)的自身風(fēng)險(xiǎn)比較低，對(duì)他們的束縛也更小。一旦發(fā)生聯(lián)合體破產(chǎn)的情況，政府為95%的債務(wù)擔(dān)保。5家企業(yè)為他們的股份3.5億英鎊買(mǎi)單，這些錢(qián)對(duì)于國(guó)際大型機(jī)構(gòu)而言并不是大的問(wèn)題，不會(huì)影響到企業(yè)的業(yè)績(jī)，同時(shí)這些企業(yè)本身就是該項(xiàng)目的供應(yīng)商，在2003到2007年間已經(jīng)獲得了30億英鎊的服務(wù)費(fèi)收入，比較它們的股份比例，他們是穩(wěn)賺不賠的。因此私營(yíng)部門(mén)也就不會(huì)特別在意如何與公共部門(mén)保持長(zhǎng)期良好關(guān)系，甚至最后聯(lián)合體倒閉也不會(huì)對(duì)企業(yè)本體造成多大的財(cái)政壓力。
地鐵項(xiàng)目由于其社會(huì)服務(wù)功能的重要性和重大性，使其無(wú)法完全脫離政府的管轄和補(bǔ)助，地鐵項(xiàng)目PPP模式的投融資運(yùn)營(yíng)相對(duì)其他項(xiàng)目而言，難度較大，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)很高。倫敦地鐵PPP運(yùn)營(yíng)公司最終不堪連續(xù)虧本的負(fù)重只能破產(chǎn)了事，剩下的爛攤子丟回給政府，讓其自行負(fù)責(zé)。
目前，我國(guó)軌道交通建設(shè)進(jìn)入了高速發(fā)展階段，2050年城市軌道交通總長(zhǎng)度將達(dá)2000公里，承擔(dān)城市50%-80%的交通客流量。將PPP模式引入軌道交通領(lǐng)域，實(shí)行投資多元化，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)似乎可以有效解決資金不足的問(wèn)題。然而PPP不是萬(wàn)能的，開(kāi)發(fā)時(shí)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光，需要對(duì)運(yùn)營(yíng)期做好準(zhǔn)備。從倫敦地鐵的失敗案例來(lái)看，運(yùn)營(yíng)階段的地鐵項(xiàng)目使用ＰＰＰ模式并不一定能解決其實(shí)際的問(wèn)題，甚至造成很多麻煩，PPP不等于私有化，市場(chǎng)化也不意味著政府撒手不管，如果處理不好，會(huì)給政府帶來(lái)更多的問(wèn)題。
從另一方面看，中國(guó)許多城市快速建地鐵，后期將有非常大的運(yùn)營(yíng)維護(hù)隱患，項(xiàng)目損耗極大，而且管理和運(yùn)營(yíng)也非常困難和復(fù)雜，所需要的資金投入量也極大，這些都將成為未來(lái)的后城鎮(zhèn)化時(shí)代的隱患，需要在現(xiàn)在大修地鐵的時(shí)代就進(jìn)行深刻的思考和探討。
