引言
城市軌道交通項(xiàng)目的全方位成功，體現(xiàn)在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩方面，例如客流量高、建設(shè)運(yùn)營費(fèi)用的節(jié)約、對(duì)居民出行模式的優(yōu)化、通過對(duì)城市交通的優(yōu)化重塑城市空間等，同樣城市軌道交通項(xiàng)目的失敗也體現(xiàn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益兩方面，例如吸引不到足夠客流、運(yùn)營費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)計(jì)等，績效考核的目標(biāo)則是要通過績效考核來促成項(xiàng)目的成功。本文針對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目專業(yè)復(fù)雜、投資額大、投資回報(bào)機(jī)制靈活的特點(diǎn)，對(duì)此類項(xiàng)目的績效考核進(jìn)行了初步的分析。
正文
一、目前城市軌道交通PPP項(xiàng)目的績效考核設(shè)計(jì)
為研究目前國內(nèi)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的績效考核，對(duì)國內(nèi)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的前期資料查閱后發(fā)現(xiàn)，基本都在PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定了對(duì)項(xiàng)目公司的建設(shè)要求、運(yùn)營要求。建設(shè)要求一般包括質(zhì)量、工期、成本等，運(yùn)營要求一般包括了運(yùn)營質(zhì)量、設(shè)備維護(hù)、運(yùn)營安全等方面的內(nèi)容。
但不同的城市軌道交通PPP項(xiàng)目在績效考核部分的設(shè)計(jì)方面各有側(cè)重，以下為幾個(gè)城市軌道交通PPP項(xiàng)目在績效考核設(shè)計(jì)方面的案例。
案例一、x市軌道交通線路PPP項(xiàng)目的績效考核體系包含建設(shè)期績效考核、維護(hù)期績效考核及預(yù)期綜合成本水平考核。建設(shè)期績效考核指標(biāo)包括質(zhì)量、工期、安全生產(chǎn)、文明施工、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急處置幾項(xiàng)；維護(hù)期績效考核包括使用者滿意度、質(zhì)檢部門的后續(xù)跟蹤檢測、維保養(yǎng)護(hù)服務(wù)質(zhì)量、成本控制幾項(xiàng)。
在投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)上，社會(huì)資本按照社會(huì)資本預(yù)期回報(bào)率報(bào)價(jià)數(shù)值和施工責(zé)任成本報(bào)價(jià)值（類似工程造價(jià)下浮率）獲得相應(yīng)回報(bào)。
案例二、s市軌道交通線路PPP項(xiàng)目的績效考核。在投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)上，社會(huì)資本每年獲得的投資回報(bào)與線路年度客流量的增減比例掛鉤，具體如下：
實(shí)際年投資回報(bào)率=中標(biāo)年投資回報(bào)率×（1+分配年度客流量同比增長率÷100）
基于此，此項(xiàng)目績效監(jiān)測由市財(cái)政局根據(jù)具有法定資格的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)出具的年度財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告測算線路客流量年度同比增長率。
案例三、h市軌道交通在績效評(píng)價(jià)指標(biāo)部分，分為運(yùn)營服務(wù)指標(biāo)（分為乘客滿意率、車輛正點(diǎn)率、有效乘客投訴率、電梯可靠度、車輛服務(wù)可靠度、車站清潔率）、運(yùn)營安全指標(biāo)（分為乘客傷亡、車輛沖突脫軌分離、擁擠踩踏事故指標(biāo)、大面積停電事故、列車運(yùn)營圖兌現(xiàn)率、乘客出入閘機(jī)可靠度）、運(yùn)營設(shè)備服務(wù)指標(biāo)（分為自動(dòng)售票設(shè)備故障率、自動(dòng)充值設(shè)備故障率、信號(hào)系統(tǒng)故障率、供電系統(tǒng)故障率、屏蔽門故障率、車輛系統(tǒng)故障率、列車退出正線故障率）幾項(xiàng)，總分為100分。另外，當(dāng)出現(xiàn)乘客重大傷亡事故時(shí)，績效評(píng)價(jià)為0分。
在投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)上，社會(huì)資本按照社會(huì)資本年平均投資回報(bào)率(投標(biāo)報(bào)價(jià)數(shù)值)獲得相應(yīng)回報(bào)。
案例四、y市有軌電車項(xiàng)目。該項(xiàng)目在績效考核部分的設(shè)計(jì)上，主要包括客運(yùn)服務(wù)指標(biāo)、設(shè)施設(shè)備運(yùn)營指標(biāo)、安全管理考核指標(biāo)和其他考核指標(biāo)，并體現(xiàn)在每四年一次的中期評(píng)估中。
同時(shí)，該項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制為運(yùn)營服務(wù)費(fèi)用=影子票價(jià)*客流量=客票收入+非票務(wù)收入+政府補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼采用固定數(shù)額的方式進(jìn)行。即中標(biāo)社會(huì)資本根據(jù)本項(xiàng)目的建設(shè)成本、融資成本、運(yùn)營成本、合理利潤等的綜合預(yù)測，按照采購文件的要求對(duì)政府補(bǔ)貼總金額進(jìn)行報(bào)價(jià)，政府按照中標(biāo)社會(huì)資本報(bào)價(jià)確認(rèn)的政府補(bǔ)貼金額向項(xiàng)目公司支付運(yùn)營補(bǔ)貼。
此項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制實(shí)質(zhì)為按客流量獲得相應(yīng)回報(bào)，激勵(lì)社會(huì)資本提升項(xiàng)目客流量。
可以看出，在進(jìn)行績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，當(dāng)項(xiàng)目資金回報(bào)機(jī)制不同時(shí)，其績效考核指標(biāo)體系的側(cè)重點(diǎn)是不同的，但同時(shí)也反應(yīng)出，目前城市軌道交通PPP項(xiàng)目的績效考核設(shè)計(jì)時(shí)缺乏行業(yè)績效考核標(biāo)準(zhǔn)，主觀性比較強(qiáng)。
二、城市軌道交通PPP項(xiàng)目績效考核的目標(biāo)及要點(diǎn)分析
（一）城市軌道交通 PPP項(xiàng)目績效考核的目標(biāo)
政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推行PPP模式的初衷，一方面是對(duì)于政府來說，要以相對(duì)較小的財(cái)政支出獲得相對(duì)較大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，另一方面是對(duì)于社會(huì)資本來說，要通過自身建設(shè)效率、運(yùn)營效率的發(fā)揮，獲取相應(yīng)的回報(bào)。這也就意味著，PPP的核心是政府和社會(huì)資本的共贏，那績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)正是來評(píng)估項(xiàng)目的運(yùn)作是否真正達(dá)到了雙方的共贏。
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目前國家相關(guān)政策中，對(duì)PPP項(xiàng)目績效考核/績效評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)定如下：
表1 目前PPP政策中有關(guān)績效考核/評(píng)價(jià)的部分
國家政策
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績效評(píng)價(jià)階段
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績效評(píng)價(jià)內(nèi)容
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《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知 》財(cái)金[2014]76號(hào)
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項(xiàng)目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等
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《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知 》財(cái)金〔2014〕113號(hào)
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項(xiàng)目移交完成后
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項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等
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《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》財(cái)金[2016]92號(hào)
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PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)
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按照事先約定的績效目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評(píng)價(jià)
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《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資[2014]2724號(hào)
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項(xiàng)目實(shí)施過程中
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公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等
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項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后
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項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等
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《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》發(fā)改投資[2016]2231號(hào)
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運(yùn)營績效評(píng)價(jià)
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定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)；中期評(píng)估
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項(xiàng)目移交完成后
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PPP項(xiàng)目全生命周期的效率、效果、影響和可持續(xù)性
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?。ㄈ┏鞘熊壍澜煌≒PP項(xiàng)目績效考核的要點(diǎn)歸納
根據(jù)上述政策，并結(jié)合個(gè)人對(duì)PPP項(xiàng)目的理解，城市軌道交通PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)有如下幾個(gè)要點(diǎn)：
績效評(píng)價(jià)/考核的階段：涵蓋項(xiàng)目全生命周期，包括項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營期和移交階段。
績效評(píng)價(jià)/考核的內(nèi)容：建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營質(zhì)量、建設(shè)及運(yùn)營安全、成本效益（可持續(xù)性和公眾滿意度區(qū)取決于上述幾項(xiàng)）
績效考核/評(píng)價(jià)應(yīng)與項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制相結(jié)合設(shè)計(jì)：績效考核系統(tǒng)不僅包括建設(shè)期、運(yùn)營期績效考核指標(biāo)的設(shè)定，投資回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)本質(zhì)上也是一種績效考核，而且內(nèi)含在投資回報(bào)機(jī)制中的績效考核也更有效率。對(duì)于按照客流量補(bǔ)貼、按照車公里補(bǔ)貼和按照可用性補(bǔ)貼的項(xiàng)目來說，由于在投資回報(bào)機(jī)制中，已經(jīng)分別內(nèi)含了對(duì)客流量、車公里、可用性的激勵(lì)和評(píng)價(jià)，其績效考核的側(cè)重點(diǎn)將各不相同。
使用者付費(fèi)項(xiàng)目是否需要績效考核：一般認(rèn)為，對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目來說，績效考核結(jié)果用于確定政府付費(fèi)的數(shù)額，那么對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目來說，不存在政府付費(fèi)時(shí)，同樣需要績效考核，對(duì)于項(xiàng)目公司來說，當(dāng)項(xiàng)目回報(bào)全部來自于使用者付費(fèi)時(shí)，會(huì)為了追求回報(bào)收益的最大化，通過不斷提高運(yùn)營質(zhì)量來提高使用者付費(fèi)的數(shù)額，這也體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)，即激勵(lì)社會(huì)資本不斷提高運(yùn)營效率。但是PPP項(xiàng)目的所有權(quán)一般屬于政府，合作期滿后，項(xiàng)目的所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)還將交回給政府，移交期的項(xiàng)目質(zhì)量決定了今后項(xiàng)目的可持續(xù)性，因此對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目來說，仍然需要進(jìn)行對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行考核，以確保項(xiàng)目的可持續(xù)性，但此時(shí)考核的側(cè)重點(diǎn)會(huì)與政府付費(fèi)項(xiàng)目有所不同。對(duì)于軌道交通項(xiàng)目來說，由于票務(wù)收入有限，往往難以覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營成本，政府可行性缺口補(bǔ)助普遍存在。但在A+B包的項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，按照客流量進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，從社會(huì)資本/項(xiàng)目公司的角度可以看作是使用者付費(fèi)項(xiàng)目,在投資回報(bào)機(jī)制中，已經(jīng)內(nèi)含了對(duì)客流量的考核，但仍然需要對(duì)建設(shè)質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行綜合考核。
三、城市軌道交通PPP項(xiàng)目與一般城市軌道交通項(xiàng)目的績效考核
?。ㄒ唬┮话愠鞘熊壍澜煌?xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成
在討論城市軌道交通PPP項(xiàng)目的績效考核之前，我們先來看下一般城市軌道交通項(xiàng)目的考核方法。
1.建設(shè)質(zhì)量的考核
目前對(duì)于一般城市軌道交通工程，有一系列的相關(guān)規(guī)范來考核建設(shè)質(zhì)量，包括《電梯制造與安裝安全規(guī)范》、《地鐵車輛通用技術(shù)條件》、《城市軌道交通信號(hào)系統(tǒng)通用技術(shù)條件》、《城市軌道交通照明》、《自動(dòng)扶梯和自動(dòng)人行道的制造與安裝安全規(guī)范》、《城市軌道交通自動(dòng)售檢票系統(tǒng)技術(shù)條件》、《城市軌道交通通信工程質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》、《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》、《城市軌道交通信號(hào)工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》、《城市軌道交通建設(shè)工程驗(yàn)收管理暫行辦法》等。
2.運(yùn)營質(zhì)量的考核
?。?）國家相關(guān)規(guī)定
軌道交通由于其自身項(xiàng)目特點(diǎn)，在正式運(yùn)營前需要經(jīng)過試運(yùn)營階段?！冻鞘熊壍澜煌üこ淘囘\(yùn)營基本條件》規(guī)定了軌道交通試運(yùn)營階段的建設(shè)、運(yùn)營要求?！冻鞘熊壍澜煌ㄟ\(yùn)營管理規(guī)范》(GBT30012-2013)規(guī)定了城市軌道交通項(xiàng)目的運(yùn)營期標(biāo)準(zhǔn)。
另外，不同地區(qū)還有一些地方性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營質(zhì)量進(jìn)行考核。
?。?）CoMET、MOPES考核指標(biāo)體系
在運(yùn)營績效指標(biāo)的考核上，除上述規(guī)范外，目前CoMET和MOPES指標(biāo)體系也在發(fā)揮著重要作用。
國際地鐵協(xié)會(huì)（Community of Metros，簡稱CoMET）是一個(gè)國際性的地鐵基準(zhǔn)組織，它是世界上幾個(gè)規(guī)模較大的地鐵運(yùn)營公司結(jié)合而成的組織。上海地鐵和北京地鐵分別于2005年和2008年加入CoMET。CoMET包括一系列幾十項(xiàng)的關(guān)鍵績效指標(biāo)，周期性地對(duì)地鐵運(yùn)營指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。
MOPES的全稱是Metro OperationalPerformance Evaluation System，意為城市軌道交通運(yùn)營績效評(píng)估體系。MOPES在2009年3月成立，由中國交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)城市軌道交通專業(yè)委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一管理，主要覆蓋了國內(nèi)大部分城市的地鐵系統(tǒng)。MOPES整個(gè)評(píng)價(jià)體系含基礎(chǔ)指標(biāo)2類8個(gè)，績效指標(biāo)6類75個(gè)?；A(chǔ)指標(biāo)包括線網(wǎng)指標(biāo)和車站指標(biāo)，是基礎(chǔ)設(shè)施的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)；績效指標(biāo)是指客流指標(biāo)、運(yùn)行指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、安全指標(biāo)、能耗指標(biāo)和成本指標(biāo)。
?。ǘ┏鞘熊壍澜煌≒PP項(xiàng)目與一般城市軌道交通項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的區(qū)別
1.對(duì)建設(shè)質(zhì)量的考核應(yīng)延伸到運(yùn)營階段
城市軌道交通PPP項(xiàng)目在建設(shè)質(zhì)量的考核上，除了需要與一般城市軌道交通項(xiàng)目一樣，在建設(shè)階段和竣工階段按照相關(guān)規(guī)范，并針對(duì)軌道交通項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行常規(guī)的建設(shè)考核外，軌道交通PPP項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量考核還應(yīng)繼續(xù)延伸到運(yùn)營階段。
原因在于，軌道交通PPP項(xiàng)目的合作期限一般比較長，建設(shè)質(zhì)量的好壞直接影響運(yùn)營期的質(zhì)量和效率，并影響到項(xiàng)目合作期結(jié)束后，項(xiàng)目移交給政府方后，政府能否繼續(xù)高效地運(yùn)營，因此對(duì)于PPP項(xiàng)目來說，對(duì)建設(shè)質(zhì)量的考核不應(yīng)僅僅局限在建設(shè)階段和竣工驗(yàn)收階段，而應(yīng)該延伸到運(yùn)營階段，并針對(duì)運(yùn)營階段的建設(shè)質(zhì)量考核結(jié)果，調(diào)整建設(shè)成本部分的政府付費(fèi)數(shù)額。
2.運(yùn)營考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)符合PPP項(xiàng)目實(shí)際
在對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目進(jìn)行考核時(shí)，對(duì)于影響項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量效率的指標(biāo)，要重點(diǎn)進(jìn)行考核，加大在績效考核指標(biāo)體系中的權(quán)重，例如客流量、列車準(zhǔn)點(diǎn)率等；對(duì)于政府方特別關(guān)注的指標(biāo)，比如運(yùn)營安全指標(biāo)，當(dāng)指標(biāo)低于要求時(shí)，可直接扣減項(xiàng)目公司的資金回報(bào)值。
城市軌道交通PPP項(xiàng)目一般是單條線路，且設(shè)計(jì)工作一般在PPP方案實(shí)施前由政府方完成或者項(xiàng)目公司完成設(shè)計(jì)后要經(jīng)過政府機(jī)構(gòu)的審查審批，因此CoMET和MOPES績效考核指標(biāo)中的基礎(chǔ)指標(biāo)（線網(wǎng)指標(biāo)和車站指標(biāo)等，例如網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營長度、車站數(shù)量等）和部分不影響PPP項(xiàng)目運(yùn)營的績效指標(biāo)（例如線路/車站最高日客運(yùn)量）不需要在PPP項(xiàng)目中進(jìn)行考核；當(dāng)年度運(yùn)營成本的付費(fèi)數(shù)額已在PPP項(xiàng)目合同中約定為確定數(shù)值時(shí)，對(duì)于一些只影響社會(huì)資本運(yùn)營效率，不影響政府付費(fèi)數(shù)額的指標(biāo)（例如司機(jī)數(shù)量指標(biāo)）也可以不作重點(diǎn)考核。
四、如何使城市軌道交通PPP項(xiàng)目的績效考核更有效率
軌道交通項(xiàng)目的全方位成功，體現(xiàn)在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩方面，例如客流量高、建設(shè)運(yùn)營費(fèi)用的節(jié)約、對(duì)居民出行模式的優(yōu)化、通過對(duì)城市交通的優(yōu)化重塑城市空間等，同樣軌道交通項(xiàng)目的失敗也體現(xiàn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益兩方面，例如吸引不到足夠客流、運(yùn)營費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)計(jì)等，績效考核的目標(biāo)之一就是要通過績效考核來促成項(xiàng)目的成功。
（一）績效考核的層次
績效考核有三個(gè)層次，第一個(gè)層次是政府對(duì)項(xiàng)目公司層面，基于PPP合同，政府對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行考核，并基于此，政府向項(xiàng)目公司進(jìn)行階段性可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)，考核重點(diǎn)在于項(xiàng)目質(zhì)量和合同履約情況。第二個(gè)層次是政府VFM層面，項(xiàng)目是否真正物有所值，在項(xiàng)目實(shí)施前的物有所值階段，采用預(yù)測值預(yù)判項(xiàng)目是否物有所值，到了項(xiàng)目實(shí)施階段，需要根據(jù)項(xiàng)目真實(shí)數(shù)據(jù)來判斷項(xiàng)目是否真正物有所值。第三個(gè)層次是站在社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體角度，考察項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出。
?。ǘ┏鞘熊壍澜煌≒PP項(xiàng)目各層次績效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)
對(duì)于第一個(gè)層次，政府對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出的考核，在PPP前期設(shè)計(jì)階段（方案階段和合同階段），應(yīng)針對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目專業(yè)多、難度大、周期長的實(shí)際特點(diǎn)，從質(zhì)量和效益兩方面設(shè)計(jì)項(xiàng)目的產(chǎn)出考核指標(biāo)。質(zhì)量方面包括建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營質(zhì)量，即按照國家和地方相關(guān)規(guī)范、規(guī)定的要求，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營質(zhì)量進(jìn)行考核；效益方面包括社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)效益包括項(xiàng)目的票務(wù)收入和非票務(wù)收入，社會(huì)效益則體現(xiàn)在項(xiàng)目的日均客流量等指標(biāo)上。為保障項(xiàng)目在運(yùn)營階段能順利進(jìn)行，在績效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，要全面考慮軌道交通各個(gè)專業(yè)的實(shí)際情況，合理設(shè)計(jì)全面、可行的績效考核指標(biāo)體系。
并且，在除了績效考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，投資回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)是更合理、更有效率的績效考核。比如，當(dāng)政府依據(jù)客流量和協(xié)議票價(jià)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，不需要對(duì)客流量進(jìn)行考核，社會(huì)資本就會(huì)自覺通過運(yùn)營質(zhì)量的提升來促進(jìn)客流量的提升，比單純對(duì)運(yùn)營質(zhì)量進(jìn)行考核要有效率的多。
針對(duì)目前城市軌道交通PPP項(xiàng)目的幾種補(bǔ)貼模式，當(dāng)按照客流和協(xié)議票價(jià)補(bǔ)貼模式時(shí)，考核重點(diǎn)應(yīng)放在建設(shè)、運(yùn)營質(zhì)量的考核上；當(dāng)按照車公里法補(bǔ)貼模式時(shí)，考核重點(diǎn)應(yīng)兼顧對(duì)客流量的考核，以確保項(xiàng)目效益的發(fā)揮；當(dāng)按照可用性補(bǔ)貼或現(xiàn)金流補(bǔ)貼模式時(shí)，如果運(yùn)營成本沒有在前期確定下來，還應(yīng)考慮對(duì)運(yùn)營成本的考核。
在具體考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，要針對(duì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，結(jié)合相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及一般城市軌道交通項(xiàng)目的運(yùn)營績效考核指標(biāo)，結(jié)合投資回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)，對(duì)每個(gè)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的績效考核指標(biāo)進(jìn)行綜合、全面、系統(tǒng)、有針對(duì)性的設(shè)計(jì)。
對(duì)于第二個(gè)層次，政府VFM層面的考核，其實(shí)是建議在第一個(gè)層次考核的基礎(chǔ)上，第一個(gè)層次確認(rèn)了項(xiàng)目的產(chǎn)出，在政府VFM層面通過政府投入的測算，確認(rèn)項(xiàng)目投入產(chǎn)出比，并與一般城市軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，確認(rèn)PPP模式應(yīng)用的效果，并以此為依據(jù)，為項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營提供依據(jù)。
對(duì)于第三個(gè)層次，社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體角度的考核，不光要從政府角度來評(píng)估項(xiàng)目，還應(yīng)從政府、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司整體角度來對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。PPP項(xiàng)目并不是政府要將風(fēng)險(xiǎn)無原則地推給社會(huì)資本，而是要有效率地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。例如，極端情況下，政府支出得到控制，但項(xiàng)目公司支出嚴(yán)重超支，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)資本的虧損，此時(shí)政府獲得的“物有所值”并不是真正的物有所值。
?。ㄈ┯嘘P(guān)軌道交通PPP項(xiàng)目績效考核設(shè)計(jì)的兩個(gè)問題
1.目前軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范還不完善。
在軌道交通項(xiàng)目方面，一些相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范目前還處于待編或亟待修編的狀態(tài)。這就要求在PPP項(xiàng)目在前期方案設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)考慮到這一情況，在PPP實(shí)施方案及項(xiàng)目合同中約定對(duì)未來項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營質(zhì)量的考核應(yīng)隨著相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的完善而完善。
2.不同類型軌道交通項(xiàng)目的績效考核設(shè)計(jì)不能一概而論。
市域鐵路、城際鐵路等在廣義上雖然與城市軌道交通同屬軌道交通范疇，但市域鐵路、城際鐵路在線路方案、車輛制式、運(yùn)營組織等諸多方面與城市軌道交通線路有很大的不同，對(duì)建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營質(zhì)量的要求也很不一樣，因此不同類別的項(xiàng)目在PPP績效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上也要進(jìn)行區(qū)分，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)際有效設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的績效考核體系。
來源： 財(cái)政部PPP中心
