澳大利亞運(yùn)用PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)
2017-12-26
PPP是政府通過(guò)私人部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的融資模式，以解決財(cái)政資金不足問(wèn)題。而且從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，由私人參與的項(xiàng)目，管理運(yùn)營(yíng)效率較高。
澳大利亞政府不僅利用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如建設(shè)公路、鐵路、港口等，還利用這種模式建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄這樣的公益機(jī)構(gòu)。澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位，其經(jīng)驗(yàn)受到各國(guó)關(guān)注。2012年筆者隨同財(cái)政部代表團(tuán)對(duì)澳大利亞的PPP融資方式進(jìn)行了為期10天的調(diào)研考察，走訪了澳大利亞專(zhuān)門(mén)從事PPP融資的政府機(jī)構(gòu)以及通過(guò)PPP融資的項(xiàng)目——墨爾本皇家兒童醫(yī)院。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，澳大利亞的PPP融資模式有成功的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，也有問(wèn)題值得思考。希望此文能對(duì)開(kāi)啟我國(guó)PPP融資方式進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)有所貢獻(xiàn)。
公與私的角色與轉(zhuǎn)換
在PPP融資項(xiàng)目中，私營(yíng)部門(mén)既可以參與建設(shè)，又可以負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)；政府則對(duì)建設(shè)和服務(wù)是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管。在每個(gè)PPP項(xiàng)目合約簽訂前，政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)會(huì)進(jìn)行反復(fù)、深入的討論，根據(jù)各方從項(xiàng)目中獲得的利益，明確雙方的責(zé)任和應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，公共部門(mén)主要承擔(dān)土地風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施或公益事業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)或經(jīng)營(yíng)責(zé)任，政府通過(guò)法律對(duì)私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行管理和監(jiān)督，與私營(yíng)部門(mén)確權(quán)分利，分擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，形成雙方共贏的局面。因而正確認(rèn)識(shí)政府在項(xiàng)目主導(dǎo)中的作用與定位，是推動(dòng)公私合營(yíng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。維多利亞州監(jiān)獄是由澳大利亞私人投資承接設(shè)計(jì)、施工并經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目，私人投資者完全按照政府要求建造并經(jīng)營(yíng)管理監(jiān)獄，政府只需對(duì)私人經(jīng)營(yíng)者付費(fèi)和進(jìn)行監(jiān)管即可。維多利亞州政府對(duì)其管理有很明確的量化指標(biāo)，即只要監(jiān)獄的犯人返回率降低，政府就給予經(jīng)營(yíng)者一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，因?yàn)檎J(rèn)為是監(jiān)獄的教育讓這些犯人重新做人，改邪歸正，從而確保了社會(huì)的安定。
確保私人部門(mén)的利益是吸引投資者的關(guān)鍵
在PPP融資項(xiàng)目中，確保私人投資者在項(xiàng)目建成后有一定的收益是私人參與建設(shè)的動(dòng)力所在。一般有兩種情況：一是投資風(fēng)險(xiǎn)較小，只要符合政府要求并投入運(yùn)營(yíng)，政府即會(huì)向私營(yíng)部門(mén)付費(fèi)；另一種情況是政府讓利給私營(yíng)部門(mén)，使其在參與項(xiàng)目建設(shè)中有利可圖。如墨爾本皇家兒童醫(yī)院，維多利亞州政府與私人投資者在開(kāi)始時(shí)即談好條件，新醫(yī)院建好運(yùn)行后，將原址的舊醫(yī)院交由私人投資者自行改造利用，如建超市或旅館等，所得收入歸私人投資者所有，涉及稅收項(xiàng)目將享受一定的優(yōu)惠，但最終這塊土地及所有不動(dòng)產(chǎn)仍歸政府所有。這樣既有利于幫助政府完成公益事業(yè)，解決了財(cái)政資金不足的問(wèn)題，又可幫助私人部門(mén)解決投資盈利問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府與私人部門(mén)的雙贏。澳大利亞合同法從法律上也保證了私人利益的實(shí)現(xiàn)，一方違法，另一方可以起訴。若企業(yè)違法，將會(huì)失去聲譽(yù)和今后參與其他項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的有效機(jī)制
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在黨的十八屆三中全會(huì)決定中多次被提及，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。近年來(lái)，PPP模式也從公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐漸向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸擴(kuò)展，如研究開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、職業(yè)培訓(xùn)、囚犯改造等經(jīng)濟(jì)服務(wù)領(lǐng)域，社區(qū)服務(wù)、社會(huì)福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃、基礎(chǔ)教育等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎認(rèn)為，作為一個(gè)服務(wù)型政府，通過(guò)PPP模式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供機(jī)制的多元化和高效化，無(wú)疑將是我國(guó)未來(lái)必須解決的重大問(wèn)題。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)絕不是簡(jiǎn)單的買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系，而是應(yīng)該充分借鑒公私伙伴關(guān)系模式下的不同購(gòu)買(mǎi)方式，如合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單、法令委托、出售、無(wú)償贈(zèng)與、清算、撤出、放松管制等，通過(guò)多種多樣的民營(yíng)化渠道實(shí)現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的多樣性、效益性、節(jié)約性和效率性。孫潔也進(jìn)一步補(bǔ)充道：在公共服務(wù)方面，為最大限度滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求，理想的模式是通過(guò)公私合作的方式來(lái)提供。其要點(diǎn)是，政府公共部門(mén)確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門(mén)提供，提供價(jià)格可通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)或雙方議價(jià)等方式形成。
風(fēng)險(xiǎn)防控最重要
對(duì)任何一個(gè)PPP融資項(xiàng)目來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程。由于是公共項(xiàng)目，政府是風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，因?yàn)檎畵?dān)任最后放款人角色，因此政府會(huì)對(duì)每個(gè)PPP融資項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益及生態(tài)效益分析。這里有幾個(gè)條件必須考慮周全，項(xiàng)目具有一定的價(jià)值和規(guī)模；技術(shù)具有復(fù)雜性和新穎性，能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)一定的風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移；項(xiàng)目具有很大的設(shè)計(jì)和技術(shù)創(chuàng)新空間，使項(xiàng)目所有者具有較高的項(xiàng)目實(shí)施能力；能夠平衡私營(yíng)部門(mén)的利益和公共部門(mén)的需求關(guān)系；配套設(shè)施及副業(yè)經(jīng)營(yíng)可使私營(yíng)部門(mén)從中獲益，能充分調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門(mén)的積極性。雖然有些項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了私人部門(mén)，但當(dāng)項(xiàng)目無(wú)法獲得足夠資金時(shí)，政府會(huì)通過(guò)提供擔(dān)保進(jìn)行融資等形式幫助私人部門(mén)渡過(guò)難關(guān)。因此政府對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期一定要有精準(zhǔn)掌控。公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)都需要充分了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并在項(xiàng)目伊始就預(yù)見(jiàn)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)并提出解決方案，政府管理部門(mén)亦要不斷提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)透明度，確保合作各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的充分認(rèn)知，從而推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施。一個(gè)重要的理念是合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，因此要遵循這樣的原則：將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目效益的一方，因?yàn)樗钅芸刂圃擄L(fēng)險(xiǎn)。在不同的PPP項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目限制和范圍不同，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況會(huì)有所不同，因此對(duì)于PPP風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)并不是絕對(duì)的，而是針對(duì)不同項(xiàng)目并結(jié)合各種因素綜合衡量。管理項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)管控成本較高，需要政府與私人部門(mén)保持充分的溝通，包括解決問(wèn)題機(jī)制安排。如政府會(huì)定期發(fā)布PPP融資項(xiàng)目清單、未來(lái)項(xiàng)目規(guī)劃等，好讓投資者明悉項(xiàng)目的連續(xù)性，以便投資者對(duì)未來(lái)的投資有準(zhǔn)確的預(yù)判。若政府對(duì)項(xiàng)目判斷失誤，項(xiàng)目失敗，選民也會(huì)在選舉中用投票來(lái)表達(dá)意見(jiàn)。
在走訪過(guò)程中我們也發(fā)現(xiàn)，澳大利亞在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)，政府往往習(xí)慣對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)采取過(guò)多指導(dǎo)性的干預(yù)措施，不利于促進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展。最典型的是墨爾本的一段高速公路，修完沒(méi)有車(chē)子去，因?yàn)槭召M(fèi)過(guò)高，閑置在那兒了。政府應(yīng)更多考慮項(xiàng)目發(fā)展需求和周期，目標(biāo)應(yīng)是吸引更多私營(yíng)或商業(yè)性質(zhì)企業(yè)投資、創(chuàng)新，以幫助政府管理資產(chǎn)和保證項(xiàng)目交付質(zhì)量。對(duì)于投資量大、運(yùn)營(yíng)期周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，隨著基礎(chǔ)設(shè)施老化，私營(yíng)部門(mén)運(yùn)營(yíng)困難也在逐步加大，這對(duì)公共部門(mén)履行監(jiān)管職能就提出了更高要求，因此需要在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中完善一些具體問(wèn)題，如風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換、議價(jià)的透明度，政府部門(mén)對(duì)于私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)如何補(bǔ)償或補(bǔ)償多少。此外，澳大利亞政府對(duì)自身承擔(dān)的成本關(guān)注度過(guò)大，導(dǎo)致競(jìng)標(biāo)人在競(jìng)標(biāo)時(shí)不落實(shí)資金承諾，反而會(huì)給政府帶來(lái)資金不足的風(fēng)險(xiǎn)。政府在開(kāi)展PPP融資時(shí)首先要關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，其次才是項(xiàng)目績(jī)效問(wèn)題。在操作方面應(yīng)方便快捷，防止動(dòng)蕩時(shí)期帶給企業(yè)更多的不確定性等等。這些都是我們?cè)陂_(kāi)展PPP融資模式中應(yīng)該注意的問(wèn)題。
