PPP失敗案例——加州91號(hào)快速路
2017-12-26
加州91號(hào)公路位于美國(guó)加利福尼亞州南部。作為連接橙縣的商業(yè)中心和河岸縣的居民區(qū)的交通要道，上世紀(jì)80年代末90年代初，由于當(dāng)?shù)乜焖俚慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、人口膨脹和城市擴(kuò)張，橙縣境內(nèi)的91號(hào)公路變得異常擁堵。加州政府采用PPP模式建造加州91號(hào)快速路項(xiàng)目。
加州91號(hào)快速路項(xiàng)目是在現(xiàn)有91號(hào)公路兩向車(chē)道的中間地帶(修建時(shí)已經(jīng)預(yù)留出來(lái))增加雙向共四條收費(fèi)車(chē)道。加州交通部以及橙縣交通局與私營(yíng)合作方CPTC (California Private Transportation Company)于1990年12月就“加州91號(hào)快速路”項(xiàng)目簽訂了特許經(jīng)營(yíng)合同。根據(jù)合同，CPTC全權(quán)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)，包括設(shè)計(jì)、融資、建造以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。同時(shí)，合同規(guī)定在項(xiàng)目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運(yùn)營(yíng)權(quán)并獨(dú)享該項(xiàng)目的全部收益。項(xiàng)目的最終造價(jià)是1.3億美金，其中包括 2000萬(wàn)CPTC的直接投資，其余的是CPTC的銀行貸款。項(xiàng)目于1995年12月順利完工并投入使用。
值得注意的是當(dāng)時(shí)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同中包含了一項(xiàng)非競(jìng)爭(zhēng)條款(也稱(chēng)為排他性條款)：政府承諾在2030年之前不在該項(xiàng)目沿線兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競(jìng)爭(zhēng)性的道路，或者升級(jí)、拓寬具有競(jìng)爭(zhēng)性的現(xiàn)有道路。私營(yíng)方CPTC稱(chēng)這一條款對(duì)保護(hù)項(xiàng)目的合理收益至關(guān)重要。而這在當(dāng)時(shí)國(guó)際上的高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中也是一種常見(jiàn)的做法。加州91號(hào)快速路在投入使用后的最初幾年極大地緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌〒矶?，有效地提高了行?chē)安全，同時(shí)私營(yíng)方也獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)收益。然而由于橙縣在20世紀(jì)90年代末快速的發(fā)展，當(dāng)?shù)亟煌ǔ鲂辛抗?jié)節(jié)攀升，91號(hào)公路上的交通擁堵和安全問(wèn)題又再一次地?cái)[在了政府面前。
迫于當(dāng)?shù)孛癖姷膲毫?，加州交通部?999年1月宣布將在91號(hào)公路上新建車(chē)道并連接到附近的另一條公路，以緩解交通壓力。然而，私營(yíng)方在2個(gè)月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓寬91號(hào)公路的計(jì)劃違反了PPP合同中的非競(jìng)爭(zhēng)條款，并要求其對(duì)此進(jìn)行賠償。此后經(jīng)過(guò)多方嘗試，加州交通部與橙縣交通局最終于2002年以近2.1億美元(比原來(lái)的項(xiàng)目造價(jià)多了8000萬(wàn))的價(jià)格回購(gòu)了“加州91號(hào)快速路”，才得以解決非競(jìng)爭(zhēng)條款的限制。自2003年起，“加州91號(hào)快速路”作為一個(gè)政府收費(fèi)公路項(xiàng)目由橙縣交通局運(yùn)營(yíng)管理。
該案例中，PPP項(xiàng)目最終以政府回購(gòu)的方式提前終結(jié)。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，期間的不確定因素太多，政府如何在設(shè)計(jì)合同條款時(shí)為將來(lái)的發(fā)展、變化以及不確定因素留下協(xié)商和調(diào)整的空間，更好地保護(hù)社會(huì)公共利益是值得深思的問(wèn)題。
