英國PPP模式推進(jìn)橋梁建設(shè)
2017-12-26
西方發(fā)達(dá)國家在運(yùn)用PPP模式建設(shè)橋梁方面有不少的成功實(shí)踐，它們在實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等預(yù)期目標(biāo)的同時(shí)，也有效緩解了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，降低了對周圍社區(qū)的負(fù)面影響，緩釋了公眾壓力。
項(xiàng)目概述
賽文河位于英格蘭與威爾士之間，阻斷了兩岸交通聯(lián)絡(luò)。1966年，賽文河第一大橋建成通車，打通了兩岸交通。但隨著交通流量的日益增長，到20世紀(jì)80年代中期，該橋已難以滿足通行需求，需新建第二座大橋。當(dāng)?shù)卣捎谪?cái)政資金緊張，決定采用PPP模式吸引社會資本參與賽文河第二大橋的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并且對第一大橋進(jìn)行適當(dāng)?shù)男蘅槨?984年，當(dāng)?shù)卣畣?dòng)第二大橋前期準(zhǔn)備工作，1986年確定了建設(shè)方案。1992年，賽文河第二大橋建成通車，第一大橋的修繕工作也基本完成。
該項(xiàng)目的政府方是英國國家道路局，負(fù)責(zé)出資建設(shè)第二大橋的引路，曼塞爾事務(wù)所是該項(xiàng)目中政府的代理人。社會資本方包括約翰·萊恩有限公司和GTMEntrepose公司，兩家公司合資成立了賽文河大橋公司，各持股50％，該公司負(fù)責(zé)全程參與項(xiàng)目。而項(xiàng)目融資則由美國銀行和巴克萊銀行完成。
該項(xiàng)目總成本為5.81億英鎊，包括新建第二大橋，還清第一大橋剩余債務(wù)，以及特許經(jīng)營期內(nèi)這兩座大橋的運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用。項(xiàng)目最終融資安排如下：銀行貸款1.9億英鎊；BEI貸款1.5億英鎊；債券1.31億英鎊；政府債券6000萬英鎊；特許權(quán)權(quán)益5000萬英鎊。此外，為降低債務(wù)成本，特許經(jīng)營方分別在1997年和2002年對銀行債務(wù)進(jìn)行了重組再融資。
該項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中的定價(jià)機(jī)制具有一定特點(diǎn)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)自1989年以來物價(jià)指數(shù)增長情況，每年進(jìn)行調(diào)整，以消除通貨膨脹的影響。協(xié)議中還規(guī)定收費(fèi)達(dá)到特定額度時(shí)，將提前終止特許經(jīng)營期。
關(guān)鍵問題
賽文河第二大橋建設(shè)可能會破壞賽文河兩岸的生態(tài)環(huán)境。因此，當(dāng)?shù)卣缭?987年就對初步設(shè)計(jì)中涉及環(huán)境問題的部分進(jìn)行了深入研究，識別潛在問題并積極制定避免或化解相關(guān)問題的措施，包括為施工開辟專用通道、建設(shè)獨(dú)立的排水管網(wǎng)和排污口、建造大量的景觀綠化等。
第二大橋的建設(shè)還可能會給周邊社區(qū)帶來交通不便、噪音污染和空氣質(zhì)量下降等一系列問題。為減輕施工期間可能對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的不良影響，除噪音隔離墻外，特許經(jīng)營方還建設(shè)了專用支路，供運(yùn)料卡車直達(dá)現(xiàn)場，而不經(jīng)過賽文河兩側(cè)社區(qū)。
此外，公眾反對是政府吸引社會資本方參與該項(xiàng)目中面臨的又一潛在挑戰(zhàn)。為了解決這一問題，當(dāng)?shù)卣e極與利益相關(guān)方進(jìn)行溝通。根據(jù)公眾意見，政府調(diào)整了橋口引路的選址，建設(shè)了較高的路堤和堤后濕地，將面向威爾士的收費(fèi)站與周邊社區(qū)隔離，并補(bǔ)建了大量園林綠化帶，使收費(fèi)站和賽文河兩端的引路隔開。從結(jié)果而言，這些措施都落到實(shí)處，起到實(shí)效。
經(jīng)驗(yàn)啟示
英國賽文河第二大橋項(xiàng)目對于我國運(yùn)用PPP模式推進(jìn)橋梁建設(shè)項(xiàng)目具有一定的借鑒意義：
一是充分考慮橋梁建設(shè)的負(fù)外部性。從英國賽文河第二大橋項(xiàng)目可以看出，英國在上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)類PPP項(xiàng)目中對保護(hù)、維護(hù)周邊環(huán)境的考慮比較充分，實(shí)踐也比較成熟，擁有一套比較完善而可操作的經(jīng)驗(yàn)。自然、社區(qū)環(huán)境污染是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中產(chǎn)生的，也理應(yīng)在發(fā)展過程中解決。
二是PPP模式下主要參與方各司其職、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。英國賽文河第二大橋項(xiàng)目采取了PPP模式，政府和社會資本方的合作在釋放生態(tài)環(huán)境福利、緩解項(xiàng)目建設(shè)與公眾社區(qū)環(huán)境要求的矛盾、推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了不可忽視的作用。政府方在前期進(jìn)行了大量宣傳、溝通反饋，消除了公眾疑慮，實(shí)現(xiàn)了信息透明；社會資本方在建設(shè)過程中盡可能維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)環(huán)境，大幅度減少了施工過程中產(chǎn)生的空氣、噪音污染，并且通過建設(shè)獨(dú)立排水管網(wǎng)和大量景觀綠化等方式，維護(hù)了項(xiàng)目周邊自然環(huán)境。合作方各司其職，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是項(xiàng)目得到良好實(shí)施的保證，也是項(xiàng)目對PPP模式下開展合作的必然要求。
三是收費(fèi)機(jī)制的靈活性和信息化。英國賽文河第二大橋項(xiàng)目中采用“賽文TAG”電子收費(fèi)系統(tǒng)，并對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按通脹水平隨時(shí)調(diào)整。通過鼓勵(lì)車主使用電子系統(tǒng)進(jìn)行繳費(fèi)，既免除了車主攜帶零錢的麻煩，又使整個(gè)過程能夠標(biāo)準(zhǔn)化，提高了橋梁的通行效率。社會資本在運(yùn)營過程中能夠保證自身收益不受物價(jià)水平波動(dòng)的影響，所取得的現(xiàn)金流也趨于穩(wěn)定，有利于政府后續(xù)PPP項(xiàng)目的開展。
然而，在同時(shí)建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)多座橋梁時(shí)，尤其是在時(shí)間較緊的情況下，僅憑政府一方的力量，很難實(shí)現(xiàn)對技術(shù)、資金、風(fēng)險(xiǎn)的完全掌控，資金不足、投資效率低下、關(guān)鍵技術(shù)不過關(guān)等問題難以避免。通過與社會資本的合作，推進(jìn)橋梁建設(shè)項(xiàng)目，已得到世界各國尤其是發(fā)展中國家的普遍認(rèn)可，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究借鑒。
