北京地鐵四號線PPP項目
2017-12-27
隨著北京申辦2008年奧運會的成功，北京市軌道交通迎來了前所未有的發(fā)展機遇。根據(jù)《北京市2004-2015軌道交通發(fā)展規(guī)劃》，自2004年至2015年，北京市將建設(shè)約260公里市內(nèi)軌道交通，總投資達1000億元。但北京地鐵當(dāng)時的經(jīng)營體制已無法承擔(dān)這一資金重擔(dān)，如何在全球地鐵經(jīng)營不景氣的情況下，創(chuàng)出一條經(jīng)營體制的新路，成了當(dāng)時北京市必須要解決的一個問題。
從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系上看，當(dāng)時北京地鐵的運營模式屬于典型的“國有國營”模式。即由政府負責(zé)地鐵投資建設(shè)，所有權(quán)歸政府所有，運營也由政府部門或國有企業(yè)負責(zé)的一種傳統(tǒng)的運營模式。世界上采用此運營模式的城市地鐵沒有一家是盈利的。而當(dāng)時的北京地鐵虧損是人人皆知的，每年國家要補貼幾個億，要解決地鐵虧損就必須改變其融資模式與運營模式。
項目概況
北京地鐵4號線是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路和南北交通的大動脈。正線長度28.65公里，共設(shè)23座地下車站和1座地面車站，平均站間距1.18km，全線采用地下線的敷設(shè)方式。
根據(jù)北京地鐵4號線初步設(shè)計概算，北京地鐵4號線項目總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將北京地鐵4號線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由已成立的四號線公司(北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司全資子公司)負責(zé)投資建設(shè);B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的項目特許經(jīng)營公司(以下簡稱“特許公司”)負責(zé)投資建設(shè)。
市政府授權(quán)主管部門與特許公司簽署《特許協(xié)議》，授予特許公司4號線項目投資、建設(shè)和運營的特許經(jīng)營權(quán)。特許公司與四號線公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，在4號線項目竣工驗收后，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。
4號線項目特許期包括建設(shè)期和特許經(jīng)營期，特許經(jīng)營期為30年。在特許經(jīng)營期內(nèi)，市政府按照《特許協(xié)議》規(guī)定，在建設(shè)期內(nèi)將監(jiān)督四號線公司確保土建部分按時按質(zhì)完工，并監(jiān)督特許公司進行機電設(shè)備部分的建設(shè)。4號線運營票價實行政府定價管理，采用計程票制，在特許期內(nèi)，市政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、本著同網(wǎng)同價的原則，制定并頒布4號線運營票價政策，并根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r適時調(diào)整票價。特許公司負責(zé)地鐵4號線的運營管理、全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。
特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將A部分項目設(shè)施歸還給四號線公司，將B部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門。
項目的運作過程
一是前期準(zhǔn)備階段。2003年底，北京市政府轉(zhuǎn)發(fā)市發(fā)展改革委《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實施意見》，明確了軌道交通可以按照政府與社會投資7：3的基礎(chǔ)比例，吸收社會投資者參與建設(shè)。
2003年11月北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺正式成立。成立之后便著手制定了4號線市場化運作的初步方案，并開始與香港地鐵等多家戰(zhàn)略投資者進行接觸，項目前期工作全面展開。
在此階段，形成了項目運作的初步框架，以后各階段的工作均在此框架基礎(chǔ)上拓展。
二是方案研究和審批階段。2004年2月開始至4月，國際客流顧問對4號線的客流與收入進行預(yù)測，提出專業(yè)意見和報告;聘請技術(shù)顧問評估4號線的建設(shè)和技術(shù)方案。
2004年4月份，市政府相關(guān)部門對于項目采用單線招商方案還是4、5、9、10號線捆綁招商方案尚存在不同意見，對采取招標(biāo)形式還是競爭性談判的方式確定投資人亦無定論，因此奧運經(jīng)濟市場推介會和第八屆京港洽談會成了確定招商方案的試金石。
2004年4月、6月市發(fā)展改革委分別組織召開了奧運經(jīng)濟市場推介會，北京地鐵4、5、9、10號線國際融資研討會等一系列大型招商推介會，面向國內(nèi)外投資者對以4號線為重點的北京地鐵項目進行了廣泛深入的招商活動。
2004年9月形成《北京地鐵4號線特許經(jīng)營實施方案》，市發(fā)改委組織對方案進行了評審并上報市政府。11月，北京市政府批準(zhǔn)了特許經(jīng)營實施方案，4號線特許經(jīng)營項目取得實質(zhì)性進展。
通過研究和溝通，各方就項目主要原則和框架形成了初步的一致意見，形成了特許經(jīng)營方案，并完成了《特許協(xié)議》等法律文件的編制和初步溝通工作。
三是競爭性談判階段。2004年11月底，北京市交通委牽頭成立了4號線特許經(jīng)營項目政府談判工作組，與香港地鐵有限公司-北京首創(chuàng)集團有限公司(以下簡稱“港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體”)、 西門子公司交通技術(shù)集團-中國鐵道建筑總公司-北京市地鐵運營有限公司(以下簡稱“西門子-中鐵建聯(lián)合體”)等社會投資者的競爭性談判正式開始。
2005年2月初，政府談判工作組與優(yōu)先談判對象“港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體”就《特許經(jīng)營協(xié)議》等項目條件達成了一致意見。
四是協(xié)議簽署階段。2005年2月7日，北京市交通委代表市政府與港鐵首創(chuàng)聯(lián)合體草簽了《北京地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議》。
2005年9月，國家發(fā)改委核準(zhǔn)批復(fù)了北京地鐵4號線PPP融資項目。
2006年1月，北京京港地鐵有限公司注冊成立，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司出資2%，北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司和香港鐵路有限公司各出資49%組建。
2006年4月，北京市交通委與北京京港地鐵有限公司正式簽署了《北京地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議》。
經(jīng)過4年的建設(shè)，北京地鐵4號線已于2009年9月28日開通試運營。北京地鐵4號線在開通即實現(xiàn)最小行車間隔3分鐘的紀(jì)錄，并在開通后一年零七個月內(nèi)，兩次縮小運行間隔至目前的2分15秒，同時，2011年5月1日曾創(chuàng)下116萬人次的最高日客運量。
經(jīng)驗總結(jié)
目前，北京基礎(chǔ)設(shè)施投資公司正在對地鐵4號線運營進行中期評估。從評估結(jié)果來看，地鐵4號線的PPP模式在成本、效率、服務(wù)等方面取得的效果是非常顯著的。從項目運作和實施結(jié)果來看，有以下幾點經(jīng)驗和意義。
重視前期研究，規(guī)范運作。軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施的投融資是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要綜合運用金融、財務(wù)和法律等方面的知識。本項目在沒有成熟經(jīng)驗的情況下，組建了由專業(yè)的融資顧問、財務(wù)顧問、技術(shù)顧問、客流調(diào)查顧問、法律顧問等組成的顧問團隊，廣泛地分析國內(nèi)外的融資案例，經(jīng)過一年多的前期研究，形成了項目實施方案;并在各方共同努力和協(xié)作下，規(guī)范運作和實施，最終實現(xiàn)項目的成功運作。
開創(chuàng)我國軌道交通建設(shè)PPP融資模式的先河，緩解了資金壓力。如何籌集建設(shè)資金是制約軌道交通發(fā)展的首要障礙，而對于地鐵這類很少盈利的項目來說，減少政府投入就是成功的關(guān)鍵。根據(jù)測算，京港地鐵負責(zé)地鐵4號線約30%的投資，引進了建設(shè)資金近50億元，這就意味著政府投入的大大節(jié)省;同時，在運營期內(nèi)，京港地鐵還要負責(zé)線路、設(shè)備設(shè)施的所有維修維護和更新改造工作，預(yù)計需投入的資金接近100億元。北京地鐵4號線PPP融資項目的運作，確定了項目研究內(nèi)容、項目結(jié)構(gòu)和核心問題，完成了股權(quán)結(jié)構(gòu)、客流風(fēng)險分擔(dān)、結(jié)算票價體系、建設(shè)和運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等具體操作層面的創(chuàng)新設(shè)計，成為了PPP融資模式的一個樣本。
引入競爭，提高地鐵營運的管理水平，轉(zhuǎn)化政府職能，實現(xiàn)政企分開。4號線通過引入有實力和經(jīng)驗的國際投資人，引進了國際先進的地鐵建設(shè)、管理理念和現(xiàn)代化的經(jīng)營理念，能夠提高地鐵行業(yè)的建設(shè)效率和運營服務(wù)水平。同時，京港地鐵的出現(xiàn)也在北京市的地鐵行業(yè)內(nèi)帶來了鯰魚效應(yīng)，激活了地鐵原有的體制，達到了改革的目的。
同時，項目通過《特許協(xié)議》等法律文件的制定和簽署，明確了政府、投資者和特許公司在4號線項目投資、建設(shè)、運營各環(huán)節(jié)中的權(quán)利和義務(wù)，有利于政府職能的改變，實現(xiàn)政企分開，促進地鐵行業(yè)投資、建設(shè)和運營步入市場化、規(guī)范化、法制化的軌道，推進公用事業(yè)市場化進程，為其進一步深化改革提供契機。
地鐵4號線PPP融資項目是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域改革的重大舉措，其成功實施加快了北京市軌道交通的建設(shè)步伐和體制改革進程。地鐵4號線PPP融資項目也是我國城市軌道交通領(lǐng)域第一個市場化融資成功的項目，自項目簽約以后，便成為社會各界關(guān)注的焦點，越來越多的人開始討論和研究PPP融資模式，這對各地大型基礎(chǔ)設(shè)施項目尤其是軌道交通項目的投融資模式創(chuàng)新和項目運作提供了很好的借鑒。
