中國PPP回歸理性：“規(guī)范”成下一步發(fā)展主基調(diào)
2018-01-04
中央自2014年起大力推廣PPP模式，隨后PPP呈現(xiàn)出爆炸式增長。然而，在一批又一批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目落地的同時，也出現(xiàn)不小隱患。基于此，2017年11月，財政部出臺92號文件，從項目入庫和入庫項目清理入手，劃定紅線，提升PPP項目質(zhì)量，拉開了PPP項目整肅、規(guī)范的大幕?！耙?guī)范”將成為中國PPP下一步發(fā)展的主基調(diào)，政策關(guān)注點也將從以前的落地率轉(zhuǎn)向規(guī)范性。監(jiān)管層強化PPP規(guī)范和監(jiān)管，短期來看，各類產(chǎn)業(yè)資本和金融機構(gòu)的期望會有一定降溫，但從長久來看，通過嚴格監(jiān)管，優(yōu)勝劣汰，去偽存真，更有利于PPP市場健康發(fā)展。另外，未來民營資本將會在PPP項目推進中發(fā)揮更為重要的作用。PPP：從起飛，到平飛經(jīng)過四年的發(fā)展，“規(guī)范”將成為中國PPP下一步發(fā)展的主基調(diào)。2017年被稱為PPP規(guī)范年，政策關(guān)注點也將從落地率轉(zhuǎn)向規(guī)范性，寧愿放慢腳步也要規(guī)范透明。與此同時，財政部將啟動全國PPP入庫項目大篩查，堅決清理不規(guī)范項目。2017年11月1日，在財政部PPP中心和上海金融業(yè)聯(lián)合會主辦的第三屆中國PPP融資論壇上，財政部相關(guān)負責人表示，截至今年9月底，全國已進入開發(fā)階段的PPP項目達6778個，總投資額約10.1萬億元，其中已落地項目2388個，投資額約4.1萬億元。中國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市常PPP改革正從“起飛”切換進入“平飛”狀態(tài)。財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導小組組長史耀斌表示，PPP改革取得了預(yù)期成果?！疤貏e是在正確處理政府和市場關(guān)系、統(tǒng)籌政府市場兩個資源方面，進行了先行先試的探索?！笔芬蟊硎?，目前PPP改革已建立起“五位一體”制度體系，形成了一個統(tǒng)一的大市場，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目。在肯定成績的同時，史耀斌也坦言，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性風險。史耀斌說，要嚴守底線，狠抓規(guī)范管理。防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規(guī)范項目。史耀斌提出了5點規(guī)范意見：細化措施，嚴格風險控制；完善風險分擔機制，防止風險不合理轉(zhuǎn)移；加強財政支出責任監(jiān)測，嚴守財政支出10%的“紅線”；控制實體企業(yè)融資杠桿倍數(shù)，嚴防表外業(yè)務(wù)風險；加強部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控，預(yù)防金融財政風險。市場將這番措辭嚴厲的講話，解讀為監(jiān)管層對一路高歌猛進的PPP“踩下了剎車”。三大風險史耀斌話音剛落，多部委規(guī)范文件即接踵而至。2017年11月16日，財政部網(wǎng)站公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，通過負面清單嚴控新項目入庫，并劃出七條“紅線”，對總投資超17萬億元的萬余個PPP入庫存量項目進行集中清理，清退不合規(guī)項目，并要求在2018年3月底前完成。與此同時，國資委印發(fā)了《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知》，從強化集團管控、嚴格準入條件、嚴格規(guī)模控制、優(yōu)化合作安排、規(guī)范會計核算、嚴肅責任追究6方面來防范中央企業(yè)參與PPP的經(jīng)營風險。隨后，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》，提出了10條指導意見，其中包括，分類施策支持民間資本參與PPP項目、鼓勵民營企業(yè)運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)、加大民間資本PPP項目融資支持力度、評選民間資本PPP項目典型案例等。國資委的出手，讓市場稍感意外。此前，國資委出臺的相關(guān)文件直接下發(fā)到央企，對外公布的并不多，此舉向市場傳遞出政策趨緊的信號。實際上，監(jiān)管層對PPP的違規(guī)亂象早已警覺。自2013年以來，財政部、發(fā)改委下發(fā)的規(guī)范性文件已達幾十個。國資委強力規(guī)范約束央企在PPP領(lǐng)域的動作事出有因。4年來，央企在PPP市場跑馬圈地，招致地方國企與社會資本的不滿。在清華PPP研究中心首席專家王守清看來，中央地方關(guān)系緊張分三個層面：一、中央規(guī)范PPP的意圖是去杠桿，減少地方政府債務(wù)，而地方政府更多是考慮上項目出政績；二、地方國企很惱火央企搶走本該是自己的項目，目前很多地方國企平臺公司日子很不好過，有的甚至活不下去；三、央企重資產(chǎn)輕經(jīng)營，民企重經(jīng)營輕資產(chǎn)，許多經(jīng)營性項目被央企掠走，民企自然不甘心?！氨M管財政部、發(fā)改委一定程度上摁住了地方政府，但對央企卻束手無策，此番國資委出手約束，意味著規(guī)范加碼。”王守清告訴《中國新聞周刊》，國資委盡量與財政部、發(fā)改委標齊，保持規(guī)范的延續(xù)。不過，監(jiān)管層尚未形成聯(lián)席協(xié)調(diào)機構(gòu)，多頭監(jiān)管導致監(jiān)管效率低下。財政部金融司司長王毅從地方政府、社會資本、中介咨詢機構(gòu)三個方面，直指PPP改革4年來累積的顯性風險。他說，在地方政府方面，有的地方過于重視融資對經(jīng)濟增長的拉動，過于重視短期投資效果，而輕視長期風險防范。有些地區(qū)出現(xiàn)了一哄而上、大干快上的苗頭。同時，相關(guān)人員的操作經(jīng)驗和實踐能力還有待提高，“兩個論證”(物有所值評價論證和財政承受能力論證)沒有扎扎實實地開展。在社會資本方面，有的社會資本注重短期利益而輕視長期運營，“項目建好就拿錢，項目落地就走人。有的社會資本通過虛增工程造價賺取短期暴利。不少社會資本自有資金實力不足，‘穿透’看，發(fā)現(xiàn)資本金都是借款，‘小馬拉大車’?！蓖跻阏f，這種情況下，社會資本難以分擔長期的風險，PPP難以發(fā)揮應(yīng)有作用。在中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗不足，對PPP相關(guān)法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中。中介市場缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管，服務(wù)水平有待提高。為此，財政部在PPP頂層設(shè)計上將進行4個轉(zhuǎn)變：第一，從單純關(guān)注項目落地數(shù)量，向關(guān)注項目規(guī)范性轉(zhuǎn)變；第二，從重視增量項目，向更加重視存量項目轉(zhuǎn)變；第三，從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長期效益轉(zhuǎn)變；第四，在力所能及的情況下，更好地推動中國企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。接受《中國新聞周刊》采訪的專家普遍認為，隨著參與監(jiān)管部門的增多，PPP投資一改往日追求速度的局面，開始注重入庫項目的質(zhì)量。國資委要求央企資產(chǎn)負債率高于90%、近兩年連續(xù)虧損或資金實力薄弱的子企業(yè)，原則上不得單獨投資PPP業(yè)務(wù)。王守清認為，這意味著，地方國企和民營企業(yè)參與PPP的空間寬松了一些。在降杠桿的大背景下，財政部直接將不合規(guī)PPP項目清理出庫讓業(yè)內(nèi)觸動，市場擔心未來清理范圍會繼續(xù)擴大，甚至擔心PPP是否還會繼續(xù)做下去。財政部PPP中心副主任韓斌喊話市場，稱不應(yīng)過分解讀。“只是重申存量規(guī)定，從而起到規(guī)范PPP的作用，但制度本身并未發(fā)生變化。”提高民營企業(yè)參與度截至2017年9月，2017年新成交的PPP項目已經(jīng)達到3.17萬億元。其中僅8大建筑央企：即中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學，就中標429個，總投資額達1.54萬億元。而社會資本特別是民營企業(yè)，自2014年至今共約1200家參與了國內(nèi)的PPP項目，中標項目2348個，占比為47.5%；規(guī)模為1.9萬億元，占比為25.1%。“中央原本希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私雙贏的項目，化解地方政府債務(wù)，但就各地已簽項目的合作方來看，央企超過一半?！眹野l(fā)改委城市交通研究院院長張國華接受《中國新聞周刊》采訪時說，民營企業(yè)尚未成為主力，意味著中央的愿望落空，地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)手央企，最終變成中央政府債務(wù)，背離了中央的初衷。在王守清看來，地方政府在“穩(wěn)增長”的壓力下，優(yōu)先推出的往往是大型或特大型公共設(shè)施和公共服務(wù)項目，也有一些是為圖簡便將零散項目打包進入PPP模式，融資需求大多在幾十億上百億甚至幾百億元，民營企業(yè)因為不具備如此強大的融資能力而被拒之門外。民營企業(yè)自身的弱點，也限制了其參與大型基建PPP項目。大多數(shù)民企資金實力不強，融資渠道窄，成本很高。或者技術(shù)資質(zhì)不夠，一些大項目存在技術(shù)壁壘。也有個別民營企業(yè)信譽不好，有的甚至會跑路。另外，現(xiàn)在的PPP合作中，有的地方政府還停留在傳統(tǒng)思維中，喜歡“擺架子”，認為是政府“批準”給社會資本方做PPP項目，而不是雙方之間平等合作。同時，政府與社會資本的合作，又容易招致質(zhì)疑，地方官員還存在著這樣那樣的顧忌。部分地方政府領(lǐng)導為規(guī)避“道德風險”，會優(yōu)先選擇國有企業(yè)。河南汝州市委時任市委書記高建軍(目前已升任河南省開封市委副書記、代市長)表示，該市推出的PPP項目，合作方是以央企、國企、專業(yè)實力明顯的民營企業(yè)來排序。他解釋說，與民營企業(yè)合作的風險太大，別的不說，資金鏈一斷，項目就功虧一簣。另一方面，很多PPP項目民企也“不敢進”。PPP項目多是公益性質(zhì)，本著“盈利不暴利”的原則，地方政府紛紛壓低了投資回報空間，有些項目的回報率甚至低至5%，國有企業(yè)因融資成本較低，比民營企業(yè)對低回報率承受力更強。與此同時，PPP項目從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，投資收益率對民營企業(yè)不具備吸引力。另外，不少地方政府將公益性PPP項目拿出來讓社會資本做，有經(jīng)營收益的項目則留給政府自己的平臺公司做，這也導致社會資本尤其是民營資本無人問津。同時，很多PPP項目未能建立完善的風險分擔機制。不少地方政府認為PPP就是政府少花錢，或者不花錢，盡可能多地降低政府風險或財政風險，將風險轉(zhuǎn)嫁給社會資本方，收益卻沒有給予相應(yīng)考慮。民企的另一個擔心是政策性風險。PPP項目期限一般都在10年以上，社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險，很多項目參與方擔心項目會因領(lǐng)導換屆而缺乏應(yīng)有的利益保障。但現(xiàn)實中也有不少政府帶頭履約的案例。比如河北固安縣政府，2002年就固安工業(yè)園區(qū)項目與民營企業(yè)華夏幸福簽訂長期PPP模式開發(fā)協(xié)議，雙方合作至今歷經(jīng)4任縣委書記、5位縣長。政府做好整體項目規(guī)劃的審批、產(chǎn)業(yè)項目的決策和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，企業(yè)提供規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營等專業(yè)化服務(wù)。這一合作樣本得到國務(wù)院辦公廳的通報表揚。史耀斌在上述論壇上表示，PPP改革要創(chuàng)造公平有序的營商環(huán)境，提高民營企業(yè)參與度，他特別提及“要保證企業(yè)合理投資收益，政府要帶頭遵法履約”。地方政府的短板清華PPP研究中心首席專家王守清在參與大量PPP項目決策咨詢服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)，作為PPP項目的發(fā)起方，地方政府還存在很多的問題。他說，很多地方政府對PPP不是一知半解，而是完全不解，有的是“勉為其難”，更多的是“摸著石頭”走，“硬著頭皮”干，甚至有的從思想上抵觸?！皹O少遇到真正了解PPP政策和實務(wù)操作的政府官員?！蓖跏厍逭f，大部分人對PPP的認識有嚴重偏差。不少地方官員認為，與傳統(tǒng)模式相比，采用PPP模式的流程比預(yù)想要復雜和困難；還有的認為用“BT”模式就很好，合同一簽又方便又省事，為什么又花錢又浪費時間搞“實施方案、財政承受能力評審、物有所值評價”？專業(yè)上也有欠缺。按照財政部有關(guān)規(guī)范性文件要求，PPP項目操作共分5個階段19個流程。對地方政府而言，完整走完這套合規(guī)流程非常困難。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》第十條規(guī)定，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。實際上，很多政府部門完全是被動地成為了PPP項目實施機構(gòu)，因為不懂PPP專業(yè)知識，不知道要干什么，也沒有具體的內(nèi)設(shè)科室或?qū)ｉT人員來對接對內(nèi)對外的工作。政府方在PPP實施過程中“不懂、不知、不愿”，特別是“外行人做事”的現(xiàn)象，給PPP的實施留下了隱患。在王守清看來，由于缺乏PPP運作的專業(yè)人才和專業(yè)經(jīng)驗，現(xiàn)實中已經(jīng)存在的PPP項目推進較慢，操作不規(guī)范，實施過程中不斷出現(xiàn)矛盾。短期內(nèi)提升地方官員PPP的專業(yè)性操作并不現(xiàn)實。河南汝州市時任市委書記高建軍在接受《中國新聞周刊》采訪時坦言，現(xiàn)實的考慮是借用咨詢中介機構(gòu)“外腦”，提升對PPP的實操水平。但問題并沒有因此得到解決。一方面，專業(yè)能力所限，面對咨詢機構(gòu)提供的實施方案，看不明白也無從下手，更不知道如何去發(fā)現(xiàn)問題和提出問題；另一方面，盡管全國多數(shù)省市財政部門都建立了“PPP項目入庫咨詢服務(wù)機構(gòu)名錄”，但對絕大多數(shù)政府部門來說，操作PPP都是第一次，對咨詢機構(gòu)能做什么，做到什么程度，服務(wù)質(zhì)量的好壞等一無所知，容易偏聽偏信。王守清說，中國PPP咨詢機構(gòu)的水平良莠不齊，不少咨詢機構(gòu)缺乏職業(yè)道德約束，在承接PPP咨詢服務(wù)時會大包大攬，直到實施方案無法通過專家評審和專業(yè)論證時，才發(fā)現(xiàn)很多咨詢機構(gòu)的水平大都言過其實。“我們也著急，(只有)最大限度地學習和選擇合適的咨詢機構(gòu)。”高建軍告訴《中國新聞周刊》，即便是走過了合規(guī)流程，如何找到合格的社會資本，又是橫亙在面前的難題。對于地方官員的苦衷，王守清理解，但不太認同。他說，地方官員迫于政績和穩(wěn)增長壓力，希望PPP項目盡快落地，這可以理解，但項目做得穩(wěn)一點事實上沒有壞處。“總比問題一大堆，焦頭爛額好?！睉T性的阻礙融資是PPP項目“投、融、管、退”四個環(huán)節(jié)中非常重要的一環(huán)，合理的融資方案和規(guī)范的融資行為是PPP項目成功的重要保障。在實踐操作中，一些PPP項目的融資行為不規(guī)范、不合理，給PPP項目的實施埋下隱患。王守清告訴《中國新聞周刊》，金融機構(gòu)股權(quán)投資要求明股實債、固定回報，同時希望提前退出。退出的方式主要是讓政府直接擔?；虺鼍叱兄Z函，這顯然違反現(xiàn)有PPP的相關(guān)政策。此外，金融機構(gòu)在選擇項目時，會優(yōu)先選擇政府付費項目，其次是可行性缺口補助模式項目，盡量不做使用者付費模式項目，不愿意分擔市場需求風險。金融機構(gòu)的偏好，也是使用者付費模式PPP項目落地率低的重要原因。當前，政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類項目數(shù)量，占比分別為39.7%、31.6%和31.5%，規(guī)模大體相當。但三類項目實際落地率差別較大，政府付費模式為17.4%，可行性缺口補助模式為16.8%，使用者付費模式僅為8.9%。金融機構(gòu)參與PPP項目不積極、不規(guī)范的原因，一方面是金融機構(gòu)缺乏操作PPP的經(jīng)驗、能力和人才，一些國有銀行的省級分行，近三年多來甚至都還未做過PPP項目；另一方面，金融機構(gòu)對PPP缺乏足夠的認識，仍沿用“債權(quán)”慣性思維來做PPP股權(quán)投資，缺乏“股權(quán)”思維，因此希望投資能做到明股實債、保底回報和提前退出。一直以來，銀行在做傳統(tǒng)政府類項目形成的共識是，凡是與政府信用掛鉤的項目都是沒風險的，只要政府肯出函(納入財政預(yù)算的人大決議、安慰函、兜底函等等)，風險一定可控。即便是政府可能因為流動性問題不能按期償還貸款本息，也不至于形成壞賬、死賬，即使有風險，放貸責任也小，因為“肉爛在鍋里”。此外，金融機構(gòu)更多情況下是以“甲方”的慣性思維在做PPP項目，缺乏“乙方”的思維，這令民營企業(yè)頗為不忿，抱怨其“一點風險都不愿承擔，只想躺著掙錢”。融資是PPP項目落地和實施的關(guān)鍵。王守清建議地方政府在招標文件中，要為便于融資留出空間，要及時出具納入年度財政預(yù)算和中期財政規(guī)劃的人大決議，這是金融機構(gòu)股權(quán)和債權(quán)出資的前提條件；產(chǎn)業(yè)投資人在投標前要落實好融資方案，聯(lián)合產(chǎn)業(yè)基金一起投標時，最好找具有大型商業(yè)銀行背景的產(chǎn)業(yè)基金；金融機構(gòu)則要轉(zhuǎn)變觀念和思路，盡快積累操作PPP業(yè)務(wù)的經(jīng)驗，培養(yǎng)PPP業(yè)務(wù)的人才，搶占市常對于PPP政策的制定和監(jiān)管部門，要充分認識到融資問題已經(jīng)成為PPP發(fā)展的“瓶頸”。在控制地方債務(wù)、防范金融風險的大背景下，要從政策層面進一步規(guī)范和引導PPP模式的融資行為。對于呼聲很高PPP的立法，財政部條法司副司長周勁松在論壇上透露，2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會議后，由法制辦牽頭立法工作小組，目前仍處在征求意見階段，名稱仍存爭議?，F(xiàn)實的考慮是，按照實際急需、問題導向的原則，先盡快地出臺一部條例，以規(guī)范現(xiàn)實中的需要。王守清認為，法最宏觀，再下來是條例、規(guī)章、政策，現(xiàn)在這么多政策已夠用。他認為PPP立法已沒有2014、2015年時那么急迫，問題在于政策容易變。此外，有很多法已經(jīng)存在，只是與PPP有沖突，應(yīng)該先解決沖突問題，不能為立法而立法。他建議全國人大對沖突的部分出臺解釋，解釋不了則修改，做一個頂層設(shè)計。他說目前缺少一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，國務(wù)院法制辦只能協(xié)調(diào)發(fā)改委和財政部形成條例救急，但條例層級低，顯然解決不了全部問題。PPP“出海”11月1日，承載了多項務(wù)實合作事項的《共建亞太地區(qū)PPP聯(lián)絡(luò)網(wǎng)合作備忘錄》在上海簽署。這份由中國財政部和聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會共同推動的文件，旨在加強亞太地區(qū)PPP和基礎(chǔ)設(shè)施融資網(wǎng)絡(luò)，分享PPP和基礎(chǔ)設(shè)施融資信息與經(jīng)驗，支持“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。這意味著，不論在理論研討領(lǐng)域還是在實務(wù)領(lǐng)域，運用PPP模式支持“一帶一路”倡議，都取得了實質(zhì)性進展。中國已成為“一帶一路”23個沿線國家的最大貿(mào)易伙伴，成為許多沿線國家主要投資來源地，合作涵蓋農(nóng)林開發(fā)、能源資源、加工制造、物流運輸、基礎(chǔ)設(shè)施等多個領(lǐng)域，一批重大項目已陸續(xù)落地。財政部PPP中心主任焦小平表示，PPP將會幫助“一帶一路”沿線國家解決政府基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題，又能創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)鏈、新的增長點。但中國交通建設(shè)股份有限公司執(zhí)行董事財務(wù)總監(jiān)傅俊元告誡說，走出去的企業(yè)做PPP項目，要根據(jù)自身實力和專業(yè)慎重選擇。傅俊元說，絕大多數(shù)項目不太適合做PPP，基礎(chǔ)設(shè)施項目周期長、回報低，加上有些國家經(jīng)濟、政治環(huán)境都不是很理想，有一定的風險。他建議財政部對中國企業(yè)走出去實施PPP項目也提供一些規(guī)范性的意見，避免企業(yè)盲目出去做PPP。專家們表示，盡管海外PPP項目存在很大的風險，但中國企業(yè)經(jīng)過上一輪“走出去”的風險洗禮，風險控制能力已有很大的提高。在那些已經(jīng)展現(xiàn)出誠意的國家，已經(jīng)有PPP基礎(chǔ)政策的國家，中國企業(yè)要抓住機會。捷克共和國駐上?？傤I(lǐng)事理查德·卡爾帕奇認為，一個成功的PPP項目，意味著需要幾個基本的組件。首先要有一個有膽量的政府，它知道自己在做什么；第二個要做一個很好的可持續(xù)性報告，要做很好的盡職調(diào)查，并且要了解你的合作伙伴。
