事業(yè)單位改革還需蹄疾步穩(wěn)
2018-09-12
事業(yè)單位是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。
習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離”。
新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革就事業(yè)單位改革作出了新的部署。新時(shí)代，事業(yè)單位改革將進(jìn)入披荊斬棘、加速推進(jìn)的關(guān)鍵階段，努力破解長(zhǎng)期以來(lái)形成的政事不分、體制不順、定位不準(zhǔn)等問(wèn)題。
事業(yè)單位改革進(jìn)入關(guān)鍵期
事業(yè)單位改革推進(jìn)歷時(shí)已久，雖前期進(jìn)展相對(duì)緩慢，但改革一直在路上，并未停歇。
當(dāng)前，事業(yè)單位改革正進(jìn)入關(guān)鍵期。
一方面，事業(yè)單位改革進(jìn)入倒排時(shí)間的“攻堅(jiān)期”。中央要求，新一輪機(jī)構(gòu)改革明年3月底前完成，分類改革在2020年前完成。
另一方面，改革進(jìn)入動(dòng)真格“深水區(qū)”。如果說(shuō)，上一階段改革圍繞規(guī)范內(nèi)部管理，未涉及根本，那么，現(xiàn)階段改革則觸及事業(yè)單位撤并重組，事關(guān)單位性質(zhì)根本性改變，可謂打破“鐵飯碗”，對(duì)事業(yè)單位人員心理沖擊極大。
針對(duì)事業(yè)單位人員眾多、分類多樣，情況復(fù)雜、管理不一等特點(diǎn)，深化事業(yè)單位改革必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，努力尋求改革的最大公約數(shù)。
亟待破解三大難題
難題一
財(cái)政分類保障政策與政府購(gòu)買服務(wù)分類施策不一致。
中發(fā)〔2011〕5號(hào)文件指出，“對(duì)公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；對(duì)公益二類，根據(jù)財(cái)務(wù)收支狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式予以支持。”換言之，公益一類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)由財(cái)政全額保障，公益二類則實(shí)行財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助。
然而事實(shí)遠(yuǎn)非如此，全國(guó)各省市乃至中央部委都普遍存在著財(cái)政分類和編辦分類不對(duì)等這一現(xiàn)象。如浙江省截至2017年底，省本級(jí)事業(yè)單位554家，從業(yè)人員約8萬(wàn)人，但財(cái)政全額保障公益一類事業(yè)單位僅2000余人，這是一個(gè)極低的比例，僅占2.5%。
2016年底，財(cái)政部、中央編辦出臺(tái)《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見》，明確不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購(gòu)買服務(wù)；公益二類事業(yè)單位則推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革，從養(yǎng)人到辦事轉(zhuǎn)變。
政府購(gòu)買服務(wù)改革的分類施策和2011年分類改革的文件精神高度契合，但對(duì)財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助公益一類事業(yè)單位卻是“重重一擊”，既不能承接業(yè)務(wù)，財(cái)政保障比例又低，公益一類轉(zhuǎn)二類的條件和流程又不清晰，這類事業(yè)單位的改革預(yù)期很不穩(wěn)定。
財(cái)政和編辦分類的錯(cuò)位有其歷史因素，但在改革中不增加額外支出，逐步實(shí)現(xiàn)減員增效是基本原則，如何既尊重歷史，又形成相對(duì)合理的解決方案，此乃難題之一。
難題二
主管部門管理權(quán)限與事業(yè)單位法人自主權(quán)界限不清晰。
第一，在“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)背景下，事業(yè)單位行政主管部門積極探索有效的改革方式，但放權(quán)不等于放任、管理不等于管死、服務(wù)不等于妥協(xié)，如何妥善處理三者之間矛盾需要破題。
第二，黨委政府直屬事業(yè)單位法人自主權(quán)行使較為充分，但部門所屬事業(yè)單位法人自主權(quán)和主管部門管理權(quán)界限并不明確，再加上事業(yè)單位執(zhí)行政策基本參照機(jī)關(guān)（工資、人事、職稱等除外），執(zhí)行起來(lái)模棱兩可，主管部門和事業(yè)單位都很困惑，管或者不管、什么該管、什么不該管，各地各單位標(biāo)準(zhǔn)不一，既有“什么都要管的家長(zhǎng)制”，也有“什么都不肯管的甩手掌柜”，還有“既想要全面掌握情況又不敢輕易對(duì)報(bào)批事項(xiàng)表態(tài)的謹(jǐn)慎派”。
第三，部門所屬社科類研究機(jī)構(gòu)能否執(zhí)行科研單位改革政策并不明確。事業(yè)單位自身認(rèn)為應(yīng)認(rèn)可其科研機(jī)構(gòu)身份，并執(zhí)行相對(duì)寬松政策；主管部門則要求履行出資人職責(zé)，即使在“放管服”改革背景下，主管部門亦強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)日常管理。
為此，如何明確主管部門的管理界限和管理重點(diǎn)，明晰部門所屬科研機(jī)構(gòu)的定位，此乃難題之二。
難題三
部分單位雙軌制運(yùn)行可能導(dǎo)致改革碎片化。
部分單位實(shí)施雙軌制運(yùn)行，同一單位內(nèi)部存在兩種身份，實(shí)施兩套管理體制。主要體現(xiàn)在兩方面：一是基層在機(jī)關(guān)工作的混崗事業(yè)人員；二是黨校和社會(huì)主義學(xué)院系統(tǒng)人員。
如何在改革中妥善解決雙軌制運(yùn)行帶來(lái)的系列問(wèn)題，此乃難題之三。
還需蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)
改革路徑科學(xué)與否，直接決定改革的成敗。
事業(yè)單位改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及管理體制、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政投入等方方面面，建議各地將事業(yè)單位改革放在一個(gè)盤子里整體考慮，設(shè)計(jì)出一個(gè)切實(shí)可行的改革路徑。
新一輪機(jī)構(gòu)改革
側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是事業(yè)單位職責(zé)的謀劃及重新定位，條件合適地區(qū)，可對(duì)事業(yè)單位“三定”方案重新核定。事業(yè)單位改革的目標(biāo)是提供更多的公益服務(wù)，這和機(jī)關(guān)同一職責(zé)由一個(gè)單位負(fù)責(zé)不同，不宜簡(jiǎn)單“合并同類項(xiàng)”。
事實(shí)上，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)編制“法定化”是這一輪機(jī)構(gòu)改革的重要特征之一，而明確事業(yè)單位主要職責(zé)，是一個(gè)單位生存發(fā)展的重要前提。
建議根據(jù)新時(shí)代需求、單位自身發(fā)展實(shí)際以及主管部門要求，重新梳理明確單位的“三定”方案，報(bào)機(jī)構(gòu)編制部門審批，并根據(jù)最新的“三定”方案，推行對(duì)事業(yè)單位的后續(xù)分類改革，以此解決部門分類和政府購(gòu)買服務(wù)不一致問(wèn)題。
要允許一些規(guī)模較大、經(jīng)營(yíng)狀況較好或者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助單位，在改革推進(jìn)中從公益一類自主選擇變更為公益二類。雖然這項(xiàng)工作工作量很大，但更符合實(shí)際情況，也可為后續(xù)改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
事業(yè)單位分類改革
嚴(yán)格把握公益一類事業(yè)單位的“門檻”，建議將公益一類事業(yè)單位具體明確歸類為“兩大類四個(gè)方面”。
兩大類是指：
社會(huì)公益服務(wù)類事業(yè)單位和機(jī)關(guān)保障公益服務(wù)類事業(yè)單位；
四個(gè)方面是指：
一是公辦基礎(chǔ)義務(wù)教育類事業(yè)單位，即公辦中小學(xué)；
二是公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，即疾病控制機(jī)構(gòu)、婦幼保健機(jī)構(gòu)、慢性病防治機(jī)構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生研究機(jī)構(gòu)；
三是為主管部門提供專業(yè)支撐對(duì)口服務(wù)的事業(yè)單位，主要提供機(jī)關(guān)公益服務(wù)；
四是各類科研機(jī)構(gòu)，包括政府直屬的農(nóng)科院、社科院，部門所屬各類自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，同時(shí)為機(jī)關(guān)和社會(huì)提供公益服務(wù)。
其他事業(yè)單位不應(yīng)再確定為公益一類事業(yè)單位。
深化公益類事業(yè)單位改革
做好公益一類和二類的差異化管理工作，特別是要加強(qiáng)公益一類單位的改革配套。
建議重點(diǎn)針對(duì)上述兩大類四個(gè)方面的公益一類事業(yè)單位，加強(qiáng)財(cái)政保障能力。要重點(diǎn)謀劃公益類事業(yè)單位的差異化管理政策，未雨綢繆，進(jìn)一步研究好公益二類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革工作等。
來(lái)源：浙江日?qǐng)?bào)
作者單位：浙江省發(fā)展和改革研究所、浙江省人力資源和社會(huì)保障廳
