PPP項目應(yīng)從三個角度與中期財政規(guī)劃做好銜接
2018-01-22
"PPP項目投資周期長、投資額大，與中期財政規(guī)劃聯(lián)系密切。因此，把PPP項目納入中期財政規(guī)劃對規(guī)避政府財政風(fēng)險、管控好PPP項目自身風(fēng)險均有重要現(xiàn)實意義。"認(rèn)清三個基本概念專家認(rèn)為，目前，在推動PPP事業(yè)發(fā)展過程中，還應(yīng)對一些基本概念的認(rèn)識進(jìn)行梳理。第一，應(yīng)了解PPP項目的屬性是什么。目前，PPP項目僅被定義為公共產(chǎn)品，這是不準(zhǔn)確的。白景明表示，因政府對純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品這兩類公共產(chǎn)品所承擔(dān)責(zé)任的區(qū)別很大，我們應(yīng)更進(jìn)一步地細(xì)化明確其到底屬于哪類公共產(chǎn)品。其中，純公共產(chǎn)品政府要全資保障，準(zhǔn)公共產(chǎn)品可收費，政府承擔(dān)部分資金保障責(zé)任。PPP項目可收費，應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。明確這點，對整體收支預(yù)算管理來說非常有利。第二，要清楚PPP模式不是目前應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的手段。PPP模式在中國并不是一個新鮮事物，在上世紀(jì)90年代經(jīng)濟高速發(fā)展時期，我國就開始嘗試開展政府和社會資本合作。白景明表示，PPP是政府公共投資管理的一種模式，只要有利于公共投資效益的提高就可使用，與經(jīng)濟增速的高低并沒有本質(zhì)聯(lián)系，只有認(rèn)清這點才能真正用好PPP模式。從國際經(jīng)驗來看，歐洲國家也是在經(jīng)濟周期各個階段都運用了PPP模式管理公共投資。由此可見，PPP模式應(yīng)是我國長期采用的公共投資管理模式。第三，PPP模式不是簡單地吸引社會資本。白景明表示，社會資本需要盈利并受法律保護(hù)。PPP模式的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征也使其存在很多盈利點，正是基于這點，政府才能和社會資本合作搞公共投資。認(rèn)清這點，有利于PPP項目管理的規(guī)范化和法治化。從三個角度做好銜接工作中期財政規(guī)劃與PPP項目銜接的核心問題在于對財政收入進(jìn)行預(yù)測。中期財政規(guī)劃尋求財政周期性的總量和結(jié)構(gòu)平衡。一方面，政府對于PPP項目有支出責(zé)任，因此，各地在開展PPP項目時，先要對財政收入進(jìn)行預(yù)測，在預(yù)期財力的保障下開展合作。近年來，財政部出臺了多項PPP領(lǐng)域的管理制度，包括近期出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，其核心就是要突出量力而行的理念，絕對不能盲目擴大PPP項目投資并放大財政風(fēng)險。對地方財政來講，對中期財政收入可關(guān)注如下幾點:一是PPP項目大都是跨年度項目，因而就需要具體測算各年支出需求額，由此測定財政承受力。白景明認(rèn)為，這涉及對地方可用財力增長潛勢的把握。二是測算財政收入要細(xì)化到各稅種、共享稅、固定稅種的收入走勢。三是財政收入測算要綜合考慮經(jīng)濟新常態(tài)的中、長、短期影響，要分析對本地影響究竟如何。從目前來看，經(jīng)濟新常態(tài)并不是說所有區(qū)域的經(jīng)濟都在下滑，有的區(qū)域的經(jīng)濟增長形勢還是挺好的。總體結(jié)構(gòu)變化對各區(qū)域的傳導(dǎo)效應(yīng)不一樣。所以，各地財政收入趨勢并不一樣。另一方面，要細(xì)化支出預(yù)測，按照現(xiàn)行制度框架，政府的PPP項目支出責(zé)任不能超過10%。因此，核心問題之一是推動PPP時要進(jìn)行中期財政支出預(yù)測，預(yù)測的時候要綜合考慮各個方面的支出需求，在這個條件下測定各地到底可以搞多少PPP項目。此外，要把PPP項目風(fēng)險納入到中期財政風(fēng)險控制體系當(dāng)中。"目前財政風(fēng)險在可控范圍內(nèi)，但是我們都要注意不要讓它失控。"白景明認(rèn)為，從政府角度來看，PPP項目存在著各類項目風(fēng)險，比如運營補償上的風(fēng)險、收益下滑的風(fēng)險等。"我們要把這些風(fēng)險納入到中期財政風(fēng)險控制體系中。"他說。白景明強調(diào)，財政風(fēng)險在我國存在放大的可能性。突出的表現(xiàn)是各級政府債務(wù)利息占支出比重呈上升趨勢。今后部分PPP項目還要發(fā)債融資，而且政府支出增大會擠壓其他支出進(jìn)而增強債務(wù)發(fā)行壓力。所以，必須統(tǒng)籌考慮PPP項目財政風(fēng)險與整體財政風(fēng)險控制。
