河南省人民政府《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》（2014-11-27）
2017-12-27
河南省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見豫政〔2014〕89號
各省轄市、省直管縣(市)人民政府,省人民政府各部門:
為貫徹落實黨的十八屆三中全會和省委九屆七次全會精神,鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營權等方式參與河南省重大基礎設施和公共服務項目投資運營,拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道,提高公共產品供給能力和效率,促進政府職能加快轉變,現(xiàn)就推廣運用政府和社會資本合作模式提出如下指導意見:
一、充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式的重要意義
政府和社會資本合作模式是政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。推廣運用政府和社會資本合作模式,是推進新型城鎮(zhèn)化建設的重要手段,是加快政府職能轉變的客觀需要,是構建現(xiàn)代財政制度的內在要求。推廣運用政府和社會資本合作模式,向社會資本開放基礎設施和公共服務項目,可以拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道,有利于整合社會資源,盤活社會存量資本,激發(fā)民間投資活力,拓展企業(yè)發(fā)展空間,提升經(jīng)濟增長動力,促進經(jīng)濟結構調整和轉型升級;能夠將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新動力有機結合,減少政府對微觀事務的過度參與,提高公共服務質量與效率;有利于確定政府與市場的邊界,促進簡政放權,更好地實現(xiàn)政府職能轉變。
二、推廣運用政府和社會資本合作模式的指導思想和基本原則
(一)指導思想。貫徹落實黨的十八屆三中全會、省委九屆七次全會精神,鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營權等方式參與城市基礎設施和公共服務項目投資運營,拓寬城鎮(zhèn)化建設資金渠道,提高公共產品供給質量和效率,激發(fā)社會資本活力,加快轉變政府職能,實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益共同提高。
(二)基本原則。一是權責對等原則。樹立符合市場經(jīng)濟要求的契約精神,嚴格按照合同辦事。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則,合理分配項目風險,項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔,政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。政府不得承諾給予社會資本過多補貼,不兜底市場風險。
二是科學決策原則。在項目選擇時進行充分評估論證,與傳統(tǒng)的政府直接建設運營方式進行比較分析,確保采用政府和社會資本合作模式后,能夠提高服務質量和效率,或降低使用者成本,增強決策科學性。
三是激勵相容原則。綜合考慮項目財務效益和社會效益,建立收益分配和績效考核制度,一方面通過動態(tài)調整收費定價或政府補貼,確保社會資本回報合理,項目可持續(xù)運營。另一方面建立嚴格的績效評價機制,對提供的公共服務質量和資金使用效率等進行綜合評價,確保項目建設運營達到預期效果。
四是互利共贏原則。充分考慮社會公共需求和政府管理需求,合理照顧企業(yè)業(yè)務拓展和投資回報,確立社會效益和經(jīng)濟效益的長遠發(fā)展目標,有效平衡經(jīng)濟與社會效益,實現(xiàn)政府、社會資本和社會公眾共贏。
三、推廣運用政府和社會資本合作模式的重點任務
(一)積極開展項目示范。各級政府要在科學評估本地公共服務需求的基礎上,積極探索運用規(guī)范的政府和社會資本合作模式建設一批基礎設施和公共服務示范項目。示范項目應重點選擇價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定的項目,如城市供水、燃氣、污水和垃圾處理、地下綜合管廊、高速公路、軌道交通、保障性安居工程、職業(yè)教育、醫(yī)療和養(yǎng)老服務等項目,優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。對已建成的項目,可采用政府和社會資本合作模式,通過項目轉讓、重組等方式進行升級改造。各級政府要結合本地需要,積極篩選擬實施的示范項目,建立本級項目備選庫,并統(tǒng)籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素,分批次向社會公布推介入庫項目。
(二)加強項目評估論證。各級政府或授權實施單位要對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行評估論證和篩選,對不同合作方式所對應的資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析,對項目的定價調價機制、責任風險分擔、產出質量與效益、績效目標實現(xiàn)、運營維護成本、融資方案和中長期財政補貼等進行重點評估,平衡項目財務效益和社會效益。必要時可委托專業(yè)機構提供咨詢。
(三)擇優(yōu)選擇合作伙伴。各級政府或授權實施單位要按照《中華人民共和國政府采購法》及有關規(guī)定組織開展招標,同等對待各類投資主體,對合作伙伴需要滿足的條件提出明確要求,綜合評估合作伙伴專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗和財務實力等因素,擇優(yōu)選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴。政府或授權實施單位在項目前期論證階段,要對有意向參與項目合作的社會資本開放,促進社會資本積極參與項目前期工作;要鼓勵和引導金融機構提前介入,為項目提供融資、保險等服務。
(四)規(guī)范項目合同管理。各級政府或授權實施單位與項目合作伙伴在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上訂立項目合同,明確項目功能、績效要求、付款方式、風險分擔、收益調整、爭議解決程序、退出機制、監(jiān)督管理等事項。省財政廳要制定標準化的項目合同文本。各地在訂立具體合同時,要因地制宜完善合同條款,確保合同內容全面、規(guī)范、有效。
(五)完善項目支持政策。各級政府可結合自身財力狀況,因地制宜給予政府和社會資本合作項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持,鼓勵金融機構開發(fā)適合項目的融資、保險等金融產品。對項目收入不能覆蓋成本和收益,但社會效益較好的項目,各級政府可給予適當財政補貼。財政補貼要綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。財政補貼要從“補建設”向“補運營”逐步轉變,探索建立動態(tài)補貼機制,將財政補貼等支出按性質分類納入同級政府預算,并在中期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。
(六)加強債務風險管理。各級政府要根據(jù)中長期財政規(guī)劃和項目全生命周期內的財政支出,對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。在明確項目收益與風險分擔機制時,要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素,量力而行,減少政府不必要的財政負擔。省財政廳要建立統(tǒng)一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度,按照政府性債務管理要求,依法嚴格控制政府或有債務,切實防范和控制財政風險。
四、加強組織領導
(一)健全工作協(xié)調機制。省政府成立政府和社會資本合作模式推廣運用工作領導小組,統(tǒng)一協(xié)調部署全省政府和社會資本合作模式推廣運用工作。領導小組下設辦公室,辦公室設在省財政廳,具體履行政策制訂、業(yè)務指導、運營補貼、信息管理、宣傳培訓等職責,并會同有關部門加強對項目運營的監(jiān)督指導。發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、國土資源、環(huán)保、水利、衛(wèi)生計生、教育、審計等行業(yè)主管或監(jiān)管部門,在各自職責范圍內牽頭做好本行業(yè)合作項目的篩選工作,參與項目過程管理,依法履行監(jiān)管職責。市、縣級政府要建立相應的工作協(xié)調機制,明確職責分工和工作目標要求,為推廣運用政府和社會資本合作模式提供組織保障。
(二)加強培訓指導力度。各級政府要大力宣傳政府和社會資本合作的工作理念和方法,調動政府部門、市場主體和社會公眾參與政府和社會資本合作項目的積極性,形成良好的社會氛圍。要大力加強政府和社會資本合作項目實施能力建設,注重引進和培育高層次專業(yè)人才,提升項目組織實施質量。要及時向社會發(fā)布相關政策,公開市場準入和投資等方面的信息。省財政廳要會同有關部門在項目論證、交易結構設計、合作伙伴選擇、融資安排、合同管理、運營監(jiān)管、績效評價等工作環(huán)節(jié),為市、縣級政府提供全方位的業(yè)務指導和技術支撐,確保合作項目規(guī)范有序實施。
(三)強化政府管理職責。各級政府作為推廣運用政府和社會資本合作模式工作的責任主體,要明確職責分工,抓好工作落實。要圍繞提高行政效率和工作質量,加強對項目實施重點環(huán)節(jié)的制約和監(jiān)督。要加強對項目提供的公共產品或服務質量的監(jiān)管,建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系,對項目的運營管理、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價,評價情況依法對外公開,接受社會監(jiān)督。根據(jù)績效評價情況,依據(jù)合同約定對價格、補貼等進行調整,激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新提高公共服務質量。
河南省人民政府
2014年11月27日
