肖喜學(xué)專欄：給“砸鍋賣鐵修地鐵”提個醒
2016-10-11
日前，昆明市長面對媒體提出：“下定決心，砸鍋賣鐵，加快昆明地鐵的建設(shè)，今年在建5條地鐵項目，要新開工6條地鐵項目，到2020年，全市地鐵的通車?yán)锍踢_(dá)到240公里以上，實現(xiàn)基本成網(wǎng)。”
地鐵建設(shè)的超常規(guī)發(fā)展，固然有其好處。正如昆明市政府所言：“通過加快地鐵建設(shè)，讓昆明的地下交通成網(wǎng)，公交出行率提高到40%左右，減少現(xiàn)在上班族使用私家車的頻率。”又如，依托地鐵建設(shè)而形成的地鐵經(jīng)濟(jì)給城市、區(qū)域發(fā)展帶來的“地鐵紅利”，推動城市商圈發(fā)展，帶動消費(fèi)增長等。
然而，除了好處，還要考慮代價。據(jù)官方估算，“十三五”期間，昆明市綜合交通建設(shè)總投資將達(dá)到4611億元，其中2020年地鐵修建資金就將達(dá)到1200億元，這對于一般公共預(yù)算收入僅459億元(2015年)的昆明來說，無疑是一個艱難的任務(wù)。然而，地方政府似乎找到了“超越香港”之門的鑰匙，《昆明日報》旗下媒體在一篇文章標(biāo)題中欣喜地宣布：“PPP建設(shè)模式讓昆明人至少提前4年坐上地鐵4號線”(2016年9月1日《春城地鐵報》)。文章認(rèn)為，將4號線列入財政部第二批PPP模式示范項目名單，是在2015年國家嚴(yán)控地方政府性債務(wù)，推廣基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新投融資機(jī)制背景下的創(chuàng)新之舉，搭上了國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整這列快車。全長43.38公里的4號線已于2015年底開工，而全長25.9公里、總投資213.51億元的5號線也將在今年開工，同樣采取了PPP模式。
PPP模式減少了即期投入，繞開了對地方政府債務(wù)的嚴(yán)控，還能夠把項目做成，因而深得地方政府的青睞。對于PPP項目的投資方來說，由于項目大多采用“PPP+工程總承包”模式投資建設(shè)，投資收益的回報吸引力其實并不大，如5號線的中標(biāo)年投資收益率僅為央行公布的五年期以上貸款基準(zhǔn)利率上加2個百分點(diǎn)，且其中大部分收益將會作為利息轉(zhuǎn)移給貸款銀行；但是，豐厚的工程總承包利潤一次性實現(xiàn)成為投資方的最大動力，昆明已推出的地鐵PPP項目的中標(biāo)投資方全部為工程承包商，包括中國中鐵(4號線A部分)，北京城建設(shè)計與中鐵電氣化局(4號線B部分)，中國鐵建與中鐵四院(5號線)，沒有一家是專業(yè)地鐵運(yùn)營商，其中原因耐人尋味。
地鐵5號線的PPP合作條件，規(guī)定以項目可行性研究報告客流預(yù)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在運(yùn)營期間，當(dāng)年實際客流小于預(yù)測客流的90%，由項目公司會同昆明地鐵報請昆明市政府同意，通過財政補(bǔ)貼另行補(bǔ)足；雖然不是地方政府直接舉債，卻形成了另一種形式的信用兜底；對融資銀行來說，項目本身在財政部示范名單中，投資方大多為中央企業(yè)，最終有地方政府支持，故他們也樂意提供長期貸款支持。于是，一個完美的信用閉環(huán)形成了：政府(地方)—國有企業(yè)—國有銀行—政府(中央)，賺取超額工程承包利潤的國有企業(yè)成為橋梁，地方政府和國有銀行之間成為實質(zhì)上的信用關(guān)系。
因此，最終買單的還是地方政府，所以地方政府在“大干快上”搞地鐵建設(shè)的時候，需要考慮未來的財政收入是否足以應(yīng)付大量PPP合同下可能發(fā)生的財政補(bǔ)貼。除此之外，還需要充分考慮未來對地鐵運(yùn)營的巨額財政補(bǔ)貼。原因之一是昆明目前人均GDP較低，乘客能接受的地鐵票價有限，地鐵票價不可能定得過高，否則會起到限制客流的效果；原因之二是昆明城區(qū)面積大，按照2020年建設(shè)用地430平方公里容納430萬人計算，與香港建設(shè)用地268平方公里容納730多萬人相比，兩者人口密度差異甚大，而一般來說，人口密度越大，地鐵運(yùn)營效率越高，同樣長度的地鐵可吸引的客流越大，越有利于攤薄固定運(yùn)營成本和一次性的基礎(chǔ)設(shè)施投入；原因之三是昆明機(jī)動車保有量已達(dá)225.5萬輛(截至2016年7月)且仍在快速增長，而香港上牌的機(jī)動車數(shù)量僅為72.8萬輛(截至2015年底)，意味著昆明大部分市民仍將依靠小汽車出行，按照430萬人和40%公交出勤率，與香港730萬人和90%的公交通勤率對比，再加上昆明在運(yùn)營長度上的反超，兩地的地鐵運(yùn)營效率將更為懸殊。所以說，兩地地鐵的運(yùn)營效率乃至模式均有極大差異，對這一點(diǎn)必須有清晰的認(rèn)識。
從2013年5月起，國務(wù)院將軌道交通項目審批權(quán)下放至省級投資主管部門。此后，許多城市地鐵建設(shè)的積極性空前高漲，有些提出要超常規(guī)發(fā)展地鐵。在昆明提出“砸鍋賣鐵修地鐵”的時候，我們要建言昆明以及其他有超常規(guī)發(fā)展地鐵計劃的城市，還是要堅持量力而行，在借鑒香港地鐵經(jīng)驗的時候，需要完整理解他們的成功經(jīng)驗———可持續(xù)的財務(wù)模式、科學(xué)的管理和良好的風(fēng)險管控(錢果豐語)。
(作者系城市問題專家)
(原標(biāo)題：[個論]肖喜學(xué)專欄：給“砸鍋賣鐵修地鐵”提個醒)
本文來源：南方都市報
