中澳公路養(yǎng)護(hù)事權(quán)劃分和運(yùn)行機(jī)制對(duì)比分析
2015-06-24
總體比較而言，我國(guó)公路發(fā)展有著自己諸多方面的優(yōu)勢(shì)，但在一些方面的發(fā)展水平差距明顯，特別是對(duì)公路養(yǎng)護(hù)與管理方面，存在較大差距?？傮w而言有三點(diǎn)：首先，我國(guó)強(qiáng)在制度，弱在體制。社會(huì)主義制度的優(yōu)越性在公路發(fā)展速度方面得到充分體現(xiàn)，但綜合交通管理體制的弊端，已經(jīng)成為龐大公路資產(chǎn)更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的掣肘。其次，我國(guó)強(qiáng)在效率，弱在精細(xì)。澳大利亞新改建項(xiàng)目前期工作3年至5年比較正常，實(shí)施再用5年至7年也很普遍，其效率不及我國(guó)的一半，但我國(guó)工程的品質(zhì)、精細(xì)化程度、設(shè)計(jì)水平與這些西方發(fā)達(dá)國(guó)家有著明顯的差距。再次，我國(guó)強(qiáng)在通達(dá)，弱在品質(zhì)。我們的制度優(yōu)勢(shì)決定了發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，因此較快讓群眾走上了瀝青路水泥路，但從路的品質(zhì)、耐久性和路域環(huán)境等方面與西方有著明顯的差距。主要對(duì)比結(jié)論如下：
清晰的事權(quán)劃分是基礎(chǔ)
澳大利亞聯(lián)的聯(lián)邦、州、地方三級(jí)事權(quán)在社會(huì)管理實(shí)務(wù)中劃分非常清晰。從公路的角度，聯(lián)邦運(yùn)輸部與我部比較類似，但投資方向更清晰，要求更明確，特別是在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行方面，國(guó)道建設(shè)必須按照聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，否則將不予投資補(bǔ)助。正是因?yàn)檫@樣，澳洲公路無論走到哪里，所見的安保設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)、交通標(biāo)志等，都是齊全且基本統(tǒng)一。在某種意義上講，聯(lián)邦運(yùn)輸部主要是通過資金引導(dǎo)，確保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的嚴(yán)格執(zhí)行。
在州層面，事權(quán)也非常清晰，負(fù)責(zé)干線和少量重要農(nóng)村公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理。地方政府則負(fù)責(zé)農(nóng)村公路事務(wù)，其資金來源同樣也要依靠聯(lián)邦、州的補(bǔ)助。與我國(guó)不同的是，地方政府有明確的稅收資金來源，我國(guó)縣級(jí)政府事權(quán)與財(cái)力不匹配是“通病”，盡管有地方稅收，但總體上與其事權(quán)資金需求相去甚遠(yuǎn)。
我國(guó)各級(jí)政府間的事權(quán)劃分不清晰，公路事權(quán)劃分也是如此。省里負(fù)責(zé)了部分農(nóng)村公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)，縣政府負(fù)責(zé)國(guó)道省道的建設(shè)養(yǎng)護(hù)等類似情況比較普遍，一些地方甚至說不清國(guó)道到底歸誰管，這種胡子眉毛一把抓的事權(quán)劃分，很難充分發(fā)揮各級(jí)政府的積極性，責(zé)任也很難界定。全團(tuán)同志一致認(rèn)為，黨的十八大確定的事權(quán)改革方向符合國(guó)家發(fā)展方向，西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于公路方面的事權(quán)劃分與我國(guó)實(shí)際相符合，值得深入研究和借鑒的。國(guó)道國(guó)管、省道省管、縣道縣管、鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)村管的總體思路和方向符合國(guó)情，值得深入研究，盡快明確。
運(yùn)行機(jī)制的核心是市場(chǎng)
“小政府，大社會(huì)”是現(xiàn)代政府的發(fā)展方向。這一點(diǎn)在澳大利亞表現(xiàn)得非常明顯，效果也非常顯著，值得我國(guó)充分借鑒。
悉尼所在新南州，正將政府原下設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的公路養(yǎng)護(hù)工程推向市場(chǎng)，所有雇員全部按照有關(guān)規(guī)定自主到企業(yè)中擇業(yè)。墨爾本則保留了小部分養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，其余全部面向市場(chǎng)。這小部分的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍作用十分突出，既承擔(dān)了日常養(yǎng)護(hù)任務(wù)，也負(fù)責(zé)重大自然災(zāi)害的應(yīng)急搶險(xiǎn)。更重要的是，該隊(duì)伍的存在，能夠使政府非常清楚掌握養(yǎng)護(hù)工程的造價(jià)、利潤(rùn)，更便于政府制定更加科學(xué)的招標(biāo)方案，有利于養(yǎng)護(hù)資金使用效率的提升。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，澳洲還有很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，如建立了完善的信用評(píng)價(jià)體系，所有企業(yè)必須非常珍視自己的信用，否則很難在市場(chǎng)中生存。日常養(yǎng)護(hù)通常采用3年+2年、7年+3年等類似合同，信用好，在承包期的基礎(chǔ)上再延續(xù)幾年，充分發(fā)揮企業(yè)在養(yǎng)護(hù)工作中的創(chuàng)新能力。我國(guó)雖早在20世紀(jì)90年代始推行養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化，并在《公路安全保護(hù)條例》中明確了市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的上位法依據(jù)，但市場(chǎng)化過程中的很多問題難以處理，包括身份置換、養(yǎng)老待遇、市場(chǎng)化后的國(guó)企壟斷、應(yīng)急處置難以落實(shí)等。市場(chǎng)化是不可逆轉(zhuǎn)的方向，隨著國(guó)家層面事業(yè)單位改革配套政策的加快出臺(tái)，我們應(yīng)當(dāng)充分借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加快市場(chǎng)化進(jìn)程。
道路管理體制推動(dòng)城鎮(zhèn)化
澳大利亞與很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，沒有“城市道路”的概念，干線公路均穿城而過，由相同的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，使用同樣的資金來源，適用同樣技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)體制對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到了至關(guān)重要的作用，有利于CBD與衛(wèi)星城、郊區(qū)和城市間的交通一體化規(guī)劃，有效避免城市交通擁堵。我國(guó)總體把城市道路和公路人為分成兩個(gè)部分，城市道路基本由城建部門負(fù)責(zé)。由于體制分割，公路與城市道路銜接不暢問題比較普遍。在統(tǒng)籌建立綜合交通體系中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)充分借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在管理體制上做出科學(xué)調(diào)整，不斷把改革紅利轉(zhuǎn)化為發(fā)展新動(dòng)力(310328,基金吧)和民生新福祉，加快推動(dòng)新常態(tài)下綜合交通的發(fā)展。
安全管理專業(yè)化是必由之路
人、車、路是交通安全的三大要素。
澳大利亞實(shí)行的人、車、路一體化管理在西方發(fā)達(dá)國(guó)家具有普遍代表性。通過培訓(xùn)，團(tuán)員們普遍對(duì)其交通安全管理專業(yè)化水平感到欽佩。澳洲交通事故死亡率約為6.8人/10萬人，遠(yuǎn)低于美國(guó)的12人/10萬人，也比很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家低。這與其交通安全管理專業(yè)化、精細(xì)化水平密切相關(guān)，更與其交通安全管理體系密不可分。
西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍認(rèn)為，對(duì)駕駛員、車輛和道路的管理，是專業(yè)技術(shù)性質(zhì)的工作，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)部門的優(yōu)勢(shì)，并由公路部門負(fù)責(zé)。
這種人、車、路一體化管理體制有利于針對(duì)交通事故采取相應(yīng)的隱患處治辦法，更有利于落實(shí)交通安全主體責(zé)任。反觀我國(guó)，道路交通安全工作由公安負(fù)責(zé)。安全事故一般是由人、車的管理不到位造成的，但由于管理體制分割，難以對(duì)癥下藥，大量的資金被浪費(fèi)用于完善不該完善的設(shè)施，不能將資金用到刀刃上。我國(guó)對(duì)人、車的監(jiān)管粗放、精細(xì)化程度亟待提升。
此外，交通擁堵是世界大城市的通病，我國(guó)也是如此。治理交通擁堵的核心在規(guī)劃，重點(diǎn)在交通信號(hào)、平交道口、停車管理和交通秩序維護(hù)。絕大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的這些職責(zé)均由公路部門承擔(dān)。而我國(guó)則是將交通安全、交通擁堵等職責(zé)分散在不同部門，很難形成管理合力，造成交通管理低下。所以，安全管理專業(yè)化是降低交通死亡率的必由之路。
澳洲PPP經(jīng)驗(yàn)值得借鑒
澳大利亞是世界上較早應(yīng)用PPP方式提供公共服務(wù)的國(guó)家，幾乎每個(gè)州在公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)方面都有成功的案例。我國(guó)收費(fèi)公路中的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的發(fā)展模式的實(shí)質(zhì)也類似PPP模式，區(qū)別在于我國(guó)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路主要以國(guó)有企業(yè)為主體，澳洲以私有企業(yè)實(shí)施為主。我國(guó)在高速公路發(fā)展方面的巨大成就以及中國(guó)特色的收費(fèi)公路經(jīng)驗(yàn)，也引起澳洲同行的廣泛關(guān)注，在多次公務(wù)活動(dòng)中，雙方也進(jìn)行了比較深入的討論。
目前，我國(guó)正在積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式，澳大利亞在公路交通中的PPP實(shí)踐非常值得我們深入研究和借鑒。
對(duì)澳大利亞公路交通PPP的總體感受主要包括：一是公開透明。盡管很多項(xiàng)目均是采用使用者付費(fèi)的辦法籌集建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金（是收費(fèi)公路），但社會(huì)公眾多能夠接受收費(fèi)這種模式而鮮有過多負(fù)面聲音，主要原因是議會(huì)、公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)融資和收費(fèi)情況非常清楚，公路建設(shè)項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)資本投入、項(xiàng)目收入、項(xiàng)目支出、公共服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)等都向社會(huì)公開，公眾都能清晰了解項(xiàng)目的各種信息并且參與決策。二是專業(yè)化程度高。執(zhí)行PPP項(xiàng)目的聯(lián)合體SPV，包括設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、財(cái)務(wù)、法律等各類專業(yè)人才，政府方面也有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目執(zhí)行，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人都具有豐富的工程和財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)。三是市場(chǎng)化程度高。這也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特點(diǎn)。每個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行均由政府和私有企業(yè)雙方按照最有利于項(xiàng)目執(zhí)行的角度，通過市場(chǎng)選擇最具優(yōu)勢(shì)的合作伙伴實(shí)施PPP項(xiàng)目。四是確保公眾利益。為控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，避免因工程投資擴(kuò)大，或提供服務(wù)的水平降低，避免犧牲公眾利益。特別是在保證運(yùn)營(yíng)期服務(wù)水平方面，政府制定的考核指標(biāo)與向SPV支付的“服務(wù)費(fèi)”直接掛鉤，服務(wù)降低，費(fèi)用縮水。團(tuán)員認(rèn)為其考核體系對(duì)我國(guó)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的管理具有十分重要的借鑒意義。
推廣公路資產(chǎn)管理勢(shì)在必行
澳洲公路部門十分重視公路資產(chǎn)管理，并將資產(chǎn)管理結(jié)果作為制定養(yǎng)護(hù)預(yù)算的最重要依據(jù)。資產(chǎn)管理的核心是將管養(yǎng)的道路資產(chǎn)，按照國(guó)際通用規(guī)則折成現(xiàn)金。養(yǎng)護(hù)投入多少，資產(chǎn)將變?yōu)槎嗌偈菦Q策者（議會(huì)、財(cái)政部、交通部）首先考慮的問題。這種做法的最大好處是通過資產(chǎn)的變化說明養(yǎng)護(hù)投入的效果，一分投入對(duì)應(yīng)一分效果，有利于提供資金使用效率，方便領(lǐng)導(dǎo)決策。
自上世紀(jì)8 0 年代以來，我國(guó)開始用應(yīng)用路面管理系統(tǒng)和橋梁管理體系（CBMS），兩個(gè)系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用對(duì)科學(xué)制定養(yǎng)護(hù)投資計(jì)劃起到了重要作用。但由于我國(guó)公路科學(xué)決策體系尚不完善，且兩個(gè)系統(tǒng)得出的結(jié)論專業(yè)化程度高，不便于非專業(yè)人士理解，因此兩個(gè)系統(tǒng)在科學(xué)決策中發(fā)揮的作用有限。此外，養(yǎng)護(hù)投入資金量確定后，如何考核管養(yǎng)單位資金使用效率尚未提到議事日程。為此，團(tuán)員們建議，加強(qiáng)公路資產(chǎn)管理研究，將道路資產(chǎn)管理作為養(yǎng)護(hù)投入和管養(yǎng)單位政績(jī)考核的重要依據(jù)，這符合我國(guó)公路發(fā)展實(shí)際，更能適應(yīng)國(guó)家財(cái)稅體制要求，能夠有力推動(dòng)各級(jí)政府、財(cái)政部門和社會(huì)公眾對(duì)公路養(yǎng)護(hù)的重視和支持，切實(shí)糾正“重建輕養(yǎng)”問題。
加快提升我國(guó)公路發(fā)展水平
澳大利亞的公路發(fā)展水平在世界處于領(lǐng)先水平，值得我們深入思考和借鑒的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)很多，主要有：
更加注重市場(chǎng)作用，完善招投標(biāo)制度
充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，使有技術(shù)、有實(shí)力、有信用的企業(yè)成為市場(chǎng)主體。大家普遍認(rèn)為，我國(guó)招投標(biāo)制度已經(jīng)變味，已經(jīng)不能通過招標(biāo)選擇好的企業(yè)，應(yīng)用好的技術(shù)。澳洲將技術(shù)、信用作為評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，市場(chǎng)主體均大力研發(fā)實(shí)用新技術(shù)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)真正成為市場(chǎng)的主流。同時(shí)，政府向所有投標(biāo)單位提供必要的投標(biāo)費(fèi)用，用于購買投標(biāo)文件的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，所有好的技術(shù)和方案均能被政府選擇用于實(shí)施該項(xiàng)目，這個(gè)機(jī)制能夠確保以最優(yōu)方案實(shí)施項(xiàng)目。
更加注重實(shí)用，不刻意追求整體劃一
這主要體現(xiàn)在路基路面寬度上，切實(shí)將交通需求作為確定路面寬度的重要指標(biāo)。高速公路途經(jīng)的地方，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一樣，應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通需求靈活變化，盡最大努力節(jié)省建設(shè)資金。農(nóng)村公路也是如此。我們實(shí)地考察的布里斯班一條長(zhǎng)度超過80公里的山區(qū)農(nóng)村公路，限速基本為60公里至80公里/小時(shí)，通過設(shè)置大量的爬坡車道和錯(cuò)車道，解決了錯(cuò)車和交通需求問題。這條路甚至還存在大量的單車道石橋、木橋。很多團(tuán)員認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村公路發(fā)展資金本來就少，但為了追求全線雙車道，不得不減少附屬設(shè)施，使得投資效益不高。
更加注重耐久性和全壽命周期，不修“毛路”
無論是高速公路還是農(nóng)村公路，澳大利亞非常注重基礎(chǔ)設(shè)施的耐久性，追求全壽命費(fèi)用最少，近年新改建的部分高速公路，甚至按照50年壽命進(jìn)行設(shè)計(jì)。全團(tuán)對(duì)其投入一步到位，附屬設(shè)施齊全且高標(biāo)準(zhǔn)，施工的精雕細(xì)琢留下深刻印象。究其根源，在于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的嚴(yán)肅性，以及“要么不修，要么精品”這一根深蒂固的修路文化。受各種因素影響，我國(guó)很多地方遵循“先通后暢”了通暢問題，但這種相對(duì)粗放式、擴(kuò)張式的發(fā)展方式應(yīng)予深刻反思。
更加注重以人為本，使限速標(biāo)志更科學(xué)
以澳洲為典型的很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家，限速標(biāo)志均分為法定限速和建議限速，建議限速低于法定限速，高于法定限速將受到處罰。同時(shí)，法定限速的設(shè)定充分考慮實(shí)際運(yùn)行速度和駕駛習(xí)慣。高速公路100公里至120公里/小時(shí)，普通干線公路80 -100公里/小時(shí)，農(nóng)村公路60公里至80公里/小時(shí)是比較通用的標(biāo)準(zhǔn)，且限速標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)道路所處環(huán)境靈活多變，清晰醒目，對(duì)提醒安全駕駛起到了非常重要的作用。我國(guó)公路限速與駕駛習(xí)慣不符問題應(yīng)當(dāng)引起高度重視。
另外，澳大利亞更加注重施工安全，努力創(chuàng)造良好的安全通行環(huán)境。施工作業(yè)區(qū)的安全管理受到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的高度重視。澳大利亞培訓(xùn)期間，我們考察了多處改擴(kuò)建工地，其施工區(qū)交通組織管理和清晰醒目的施工標(biāo)志給全團(tuán)留下了深刻印象。
我國(guó)雖制定了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但一些地方重視程度不夠，預(yù)算安排不足，嚴(yán)重影響服務(wù)水平，應(yīng)該制定更具強(qiáng)制力的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范施工作業(yè)安全管理。
更加注重平交道口，創(chuàng)造更加安全的行車環(huán)境
平交道口是交通安全和通行能力的重要因素。澳大利亞在平交道口方面采取的局部加寬，導(dǎo)向分流，明確路權(quán)，增設(shè)安全島，紅綠燈配套，交通標(biāo)志齊全，以及小流量道口“凸起小環(huán)島”等處理方法，對(duì)提高平交口交通安全水平起到了至關(guān)重要的作用，值得我們深入學(xué)習(xí)借鑒。
