2022年，全國交通運輸系統(tǒng)上下一心，不但統(tǒng)籌做好了疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，因時因勢調(diào)整優(yōu)化疫情防控舉措，而且全力拼經(jīng)濟、搞建設(shè)，以基建投資作為宏觀調(diào)控的手段，又一次充當了促投資、穩(wěn)增長的“壓艙石”。

　　新年第一期，《中國公路》雜志編輯部特別策劃了“擔當 2022”年度盤點類專題，梳理行業(yè)熱詞、人事變動、機構(gòu)改革最新進展等內(nèi)容，本期將奉上——機構(gòu)改革的分與合，帶您更深入地了解全國公路機構(gòu)改革那些事。

　　12年前，中共中央、國務(wù)院的一紙文件——《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號），拉開了我國事業(yè)單位機構(gòu)改革的序幕。在這場自上而下的全國性改革中，公路主管部門的機構(gòu)設(shè)置和職能劃分發(fā)生了重大變化。公路主管部門機構(gòu)改革的特點可以用“合”與“分”兩個字來概括，“合”是融合公路、鐵路、水運、民航（以下簡稱“公鐵水航”）的綜合交通，“分”是劃分行政單位、事業(yè)單位和執(zhí)法單位的職責(zé)邊界。

　　10余年來，我國大部分省份公路主管部門的機構(gòu)改革基本完成。目前，建設(shè)綜合立體交通已成為大勢所趨。在這樣的背景下，公路主管部門的機構(gòu)改革也成為了順勢而為之舉，是滿足人民群眾對美好出行需求的關(guān)鍵一步。

　　通過頂層設(shè)計看改革

　　記者從各省份公路主管部門獲悉，截至2022年，已有24家公路主管部門完成了機構(gòu)改革，仍有部分省份的三定方案懸而未決，改革仍在繼續(xù)。

　　改革啟動以前，各地公路主管部門主體多樣，行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位3種管理主體并存，機構(gòu)設(shè)置重復(fù)交叉、職能分散，無法適應(yīng)發(fā)展的要求，阻礙了行業(yè)內(nèi)部的良性發(fā)展。

　　2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號），明確“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)”。此后，隨著改革步入深水區(qū)，特別是黨的十八大、十九大以來，國家出臺的一系列改革政策，以及黨的二十大對轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)的突出強調(diào)，為機構(gòu)改革的不斷深入指明了方向。

　　黨的十八大報告指出“政府機構(gòu)的職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，各級政府需要按這個總體要求進行改革，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。”“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。”為此，2013年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，旨在深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變國務(wù)院機構(gòu)職能。同年，作為此輪機構(gòu)改革的重點，交通運輸行業(yè)的機構(gòu)改革也拉開了序幕。交通運輸部黨組書記楊傳堂主持召開了交通運輸部黨組會議，研究部機關(guān)機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變主要任務(wù)，圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，推進大部門制改革。

　　如果說，黨的十八大指明了處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，讓該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機構(gòu)職能體系，那么黨的十九大則第一次從黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力入手，統(tǒng)籌各類機構(gòu)設(shè)置，明確了各機構(gòu)職責(zé)。

　　黨的十九大明確了政府機構(gòu)改革的發(fā)展方向，機構(gòu)改革開始深入到政府機構(gòu)內(nèi)部，各地交通運輸部門逐步進入如火如荼的機構(gòu)改革進程。2017年，《中央編辦 交通運輸部關(guān)于地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革試點有關(guān)問題的意見》（中央編辦發(fā)〔2017〕193號）印發(fā)，要求廣東省、江蘇省、安徽省、寧夏回族自治區(qū)開展交通運輸行業(yè)承擔行政職能的事業(yè)單位改革。2018年，黨的十九屆三次全會通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，明確深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位。

　　2022年，黨的二十大勝利召開，黨的二十大報告進一步強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，特別提出了推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力，為深化機構(gòu)改革提供了新動能。

　　通過機構(gòu)名稱看融合

　　近年來，社會公眾對美好出行的需求向公鐵水航接駁的便捷性提出了新要求，成為了我國交通運輸向綜合立體交通發(fā)展的主要推動力之一。各級交通運輸主管部門也逐步制定了關(guān)于綜合立體交通的指導(dǎo)意見、規(guī)劃綱要和標準規(guī)范，體制機制一步步健全。

　　在基本完成機構(gòu)改革的24家省級公路主管部門中，名稱中不包含“路”字的有北京市交通委員會（以下簡稱“北交委”）、內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸事業(yè)發(fā)展中心、遼寧省交通運輸事業(yè)發(fā)展中心等6家單位。通過這些單位官方網(wǎng)站公示的職責(zé)不難發(fā)現(xiàn)，其覆蓋范圍已不僅限于公路，還覆蓋了鐵路、水運和民航。

　　在已完成機構(gòu)改革的公路主管部門中，北交委的改革比較特殊。2018年，原北交委路政局被整體劃入北交委，作為其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，屬于行政單位，而非下設(shè)事業(yè)單位。這也符合2017年印發(fā)的《中央編辦 交通運輸部關(guān)于地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革試點有關(guān)問題的意見》中的“四、行政職能劃歸交通運輸主管部門后，要盡可能整合現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能，綜合設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)。確需單獨設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)的，要相應(yīng)減少事業(yè)單位數(shù)量，確保增減相抵后同一級別的機構(gòu)數(shù)量不增加，力爭有所減少。”

　　其余5家名稱中不含“路”字的省級公路主管部門，皆為省級交通運輸主管部門直屬的副廳級公益一類事業(yè)單位，其中江西省綜合交通運輸事業(yè)發(fā)展中心和山東省交通運輸事業(yè)服務(wù)中心的人員編制為參公管理。

　　從上述與名稱中不含“路”字的省級公路主管部門平行的機構(gòu)來看，北京、內(nèi)蒙古和遼寧的省級交通運輸主管部門皆未另設(shè)專司公路、鐵路、水運或民航的機構(gòu)。江西省交通運輸廳另設(shè)了江西省高等級航道事務(wù)中心和江西省港口集團有限公司，前者為副廳級公益一類事業(yè)單位，后者為副廳級國有企業(yè)；山東省交通運輸廳另設(shè)了內(nèi)河水運發(fā)展服務(wù)中心和部分地市船舶技術(shù)服務(wù)中心，前者為正處級公益一類事業(yè)單位，后者為正處級公益一類事業(yè)單位；河南省交通運輸廳另設(shè)了河南省高速公路聯(lián)網(wǎng)管理中心，為正縣級公益一類事業(yè)單位。

　　其余18家名稱中包含“路”字的公路主管部門皆為公益一類事業(yè)單位，且均直屬于省級交通運輸主管部門。其中，副廳級的有河北省公路事業(yè)發(fā)展中心、黑龍江省公路事業(yè)發(fā)展中心、浙江省公路與運輸管理中心等11家；正縣級的有天津市公路事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、吉林省公路管理局、上海市道路運輸事業(yè)發(fā)展中心等7家。

　　綜上可見，在本輪機構(gòu)改革中，“綜合交通”的理念已經(jīng)逐漸融入各省級交通運輸主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其直屬單位的設(shè)置上。

　　通過單位性質(zhì)看職能

　　除了面向綜合立體交通的“融合”，對職能的重新劃分也是本輪機構(gòu)改革的重點。在24家基本完成機構(gòu)改革的省級公路主管部門中，除了北交委是行政單位外，其余23家清一色的都是事業(yè)單位。這顯然是為了劃分行政單位、事業(yè)單位、執(zhí)法單位的職能，讓權(quán)責(zé)邊界更清晰。

　　記者梳理有關(guān)政策發(fā)現(xiàn)，從《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》可以看出，在機構(gòu)改革的過程中，也同步將公路主管部門的行政職能歸還給行政單位，把行政執(zhí)法的職能劃歸綜合行政執(zhí)法單位。如此，便逐步落實了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中第5章第6節(jié)中的精神——“主要為機關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位，優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機關(guān)統(tǒng)籌管理。”

　　以河北省公路事業(yè)發(fā)展中心（以下簡稱“河北公路中心”）為例，按照河北省委機構(gòu)編制委員會有關(guān)文件要求，河北公路中心由原河北省交通運輸廳公路管理局、河北省公路工程定額站、河北省公路學(xué)會秘書處3個單位整合組建，為河北省公路事業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐、保障和基礎(chǔ)性工作。通過梳理河北公路中心的12條主要職責(zé)可以發(fā)現(xiàn)，“技術(shù)服務(wù)”“事務(wù)性工作”“基礎(chǔ)性工作”頻繁出現(xiàn)，“技術(shù)服務(wù)”出現(xiàn)了5次，“事務(wù)性工作”出現(xiàn)了4次，“基礎(chǔ)性工作”出現(xiàn)了兩次?？梢?，改革后公路主管部門的“事業(yè)屬性”逐漸明晰并逐步強化。

　　從全國范圍看目前公路主管部門的主要職能，一是提供面向社會的公益服務(wù)職能；二是為機關(guān)提供支持保障職能；三是保留了部分行政權(quán)力職能；四是保留了部分行政執(zhí)法職能。其中第一項職責(zé)屬于維持道路運輸管理機構(gòu)原有的公益服務(wù)職能，第二項為新增職責(zé)，第三、第四項與改革前相比大幅減少。