根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十二條的規(guī)定，自2019年3月5日至4月30日，深圳市審計(jì)局派出審計(jì)組，對(duì)深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心負(fù)責(zé)建設(shè)的深圳市春風(fēng)隧道工程進(jìn)行了跟蹤審計(jì)，對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行了必要的延伸和追溯。

　　一、被審計(jì)事項(xiàng)的基本情況

　　春風(fēng)隧道工程西起濱河大道上步立交東側(cè)與濱河大道對(duì)接，東至新秀立交西側(cè)與東部過境高速公路市政連接線配套工程對(duì)接。道路等級(jí)為城市快速路，路線全長(zhǎng)5.078公里，其中隧道總長(zhǎng)度為4.82公里（盾構(gòu)段長(zhǎng)3.58公里）。

　　項(xiàng)目批復(fù)總投資估算為504,503.99萬元，批復(fù)總概算為513,772.71萬元，建設(shè)單位為深圳市交通運(yùn)輸局直屬事業(yè)單位深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心（以下簡(jiǎn)稱“建設(shè)中心”），資金來源為市政府投資。經(jīng)公開招標(biāo)，確定工程總承包單位為中鐵隧道集團(tuán)有限公司（主辦方）與中國(guó)中鐵股份有限公司聯(lián)合體。

　　工程于2017年2月23日開工。截至審計(jì)進(jìn)點(diǎn)日，西明挖段地基加固旋噴樁完成141根，主體結(jié)構(gòu)盾構(gòu)始發(fā)段頂板完成2段，盾構(gòu)始發(fā)洞門鋼環(huán)安裝2塊；盾構(gòu)機(jī)刀盤中心塊和4個(gè)邊塊已到達(dá)工地，盾構(gòu)分塊1、2、3、9、10號(hào)于2019年4月12日全部運(yùn)抵深圳大鏟灣碼頭。截至審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)結(jié)束日，項(xiàng)目東側(cè)明挖段施工需要拆除的8處建（構(gòu)）筑物仍有6處尚未完成。

　　截至2019年2月底，工程共計(jì)下達(dá)年度投資計(jì)劃128,000.00萬元，累計(jì)支付107,967.82萬元。

　　二、審計(jì)評(píng)價(jià)意見

　　春風(fēng)隧道工程建成后能與現(xiàn)狀春風(fēng)高架共同構(gòu)建羅湖區(qū)南部東西向復(fù)合通道，緩解現(xiàn)狀春風(fēng)高架段通行能力不足的狀況，是我市“東進(jìn)拓展、中軸提升、西部?jī)?yōu)化”交通戰(zhàn)略的重要一環(huán)。跟蹤審計(jì)結(jié)果表明，建設(shè)單位在工程管理、會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理方面均制定了相應(yīng)的管理制度。在執(zhí)行基建程序方面，完成了可行性研究報(bào)告批復(fù)、初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)、水土保持方案行政許可、環(huán)境影響審查批復(fù)等。為加快工程推進(jìn)速度，市交通運(yùn)輸委以函代證階段性發(fā)放開工許可。在招投標(biāo)方面，市交通運(yùn)輸委依職責(zé)自行研究決定采用工程總承包模式公開招標(biāo)，確定了詳勘、施工圖設(shè)計(jì)、材料設(shè)備采購、施工、試運(yùn)行等工作的工程總承包單位。同時(shí)建設(shè)單位也依法對(duì)初步設(shè)計(jì)、監(jiān)理進(jìn)行了公開招標(biāo)；工程總承包單位設(shè)置了相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，制定了內(nèi)部管理制度規(guī)范工程管理。在資金籌集和使用方面，市發(fā)展改革部門按年度下達(dá)投資計(jì)劃，采用市財(cái)政資金直接支付方式，建設(shè)資金實(shí)際到位情況良好，支付較及時(shí)。

　　三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題

　?。ㄒ唬┪沂薪煌ㄐ袠I(yè)工程總承包管理制度建設(shè)尚不完善

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，我市多個(gè)交通項(xiàng)目已采用工程總承包模式招標(biāo)，擬采用工程總承包模式招標(biāo)的還有多個(gè)大型交通項(xiàng)目，涉及的投資金額超過200億元。

　　而目前我市交通行業(yè)尚無工程總承包相關(guān)管理制度發(fā)布，建設(shè)中心亦尚未制定專門、有針對(duì)性的內(nèi)部制度和內(nèi)設(shè)架構(gòu)，不利于規(guī)范我市交通行業(yè)的工程總承包招標(biāo)、投標(biāo)、建設(shè)實(shí)施、投資控制、進(jìn)度控制和質(zhì)量控制等建設(shè)管理工作，也不利于交通行業(yè)主管部門加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管工作。

　?。ǘ┕こ掏顿Y控制存在風(fēng)險(xiǎn)

　　1. 招標(biāo)控制價(jià)存在缺項(xiàng)。

　　按照工程總承包招標(biāo)范圍，對(duì)比招標(biāo)控制價(jià)與批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算，可見招標(biāo)控制價(jià)存在9個(gè)缺項(xiàng)，金額總計(jì)達(dá)15,870.43萬元。

　　而且，按照招標(biāo)文件中招標(biāo)質(zhì)量要求：交“竣”工驗(yàn)收的質(zhì)量評(píng)定為合格。承包人應(yīng)按國(guó)家級(jí)相關(guān)工程獎(jiǎng)項(xiàng)的建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施本項(xiàng)目，并在竣工驗(yàn)收后申報(bào)國(guó)家級(jí)相關(guān)工程獎(jiǎng)項(xiàng)。招標(biāo)控制價(jià)未考慮招標(biāo)質(zhì)量要求因素。

　　招標(biāo)控制價(jià)存在上述缺項(xiàng)，未能對(duì)中標(biāo)單位形成全面的激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)工程的投資控制存在不確定性影響。

　　2. 工程總承包投標(biāo)報(bào)價(jià)無工程量清單。

　　經(jīng)深圳市交通運(yùn)輸委備案的春風(fēng)隧道工程總承包招標(biāo)文件“18投標(biāo)報(bào)價(jià)18.1”規(guī)定：本工程只需填報(bào)投標(biāo)總價(jià)。

　　上述行為與市住建局《EPC工程總承包招標(biāo)工作指導(dǎo)規(guī)則（試行）》第四條“EPC工程總承包的計(jì)價(jià)模式：建議采用總價(jià)包干的計(jì)價(jià)模式，但地下工程不納入總價(jià)包干范圍，而是采用模擬工程量的單價(jià)合同，按實(shí)計(jì)量”，以及第五條第三款“EPC工程總承包定標(biāo)準(zhǔn)備工作。（三）考核投標(biāo)報(bào)價(jià)是否合理。主要考核投標(biāo)人是否編制了較為詳細(xì)的估算工程量清單，估算工程量清單與其深化的設(shè)計(jì)方案是否相匹配，投標(biāo)單價(jià)是否合理”的規(guī)定不符，不利于工程投資控制。

　　3. 新增盾構(gòu)機(jī)更換刀具費(fèi)用存在不確定性。

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，市發(fā)展改革委批復(fù)的投資估算未單獨(dú)計(jì)列盾構(gòu)更換刀具費(fèi)用，而市交通運(yùn)輸委批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算單獨(dú)計(jì)列此項(xiàng)費(fèi)用16,000萬元。由于招投標(biāo)文件、工程總承包合同并無詳細(xì)的條款約定是否包含盾構(gòu)機(jī)更換刀具，目前，如何處理該部分費(fèi)用尚存在不確定性。

　?。ㄈ┕こ虒?shí)際進(jìn)度滯后

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前工程實(shí)際進(jìn)度滯后，其主要原因有：

　　軍用光纜影響。因?yàn)I河大道紅嶺天橋施工危及國(guó)防通信線路安全，部隊(duì)通知停止任何施工，從而造成工期延誤。工程總承包單位已申請(qǐng)工期索賠共計(jì)293天。

　　總承包單位盾構(gòu)機(jī)采購及交貨滯后影響。盾構(gòu)機(jī)于2019年4月12日全部運(yùn)抵深圳大鏟灣碼頭，預(yù)計(jì)7年31日盾構(gòu)始發(fā)。對(duì)應(yīng)經(jīng)審批的施工組織設(shè)計(jì)，實(shí)際進(jìn)度滯后約243天。

　　征地拆遷影響。經(jīng)審批的施工組織設(shè)計(jì)原計(jì)劃于2018年1月23日完成項(xiàng)目東側(cè)明挖段房屋拆遷，但截至審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)結(jié)束日，羅湖區(qū)政府仍未完成其中6處的交付，對(duì)應(yīng)實(shí)際進(jìn)度滯后至少約452天，造成東側(cè)管線遷改、交通疏解工程進(jìn)展受阻。

　?。ㄋ模┕こ炭偝邪贤男胁粐?yán)格

　　1.合同關(guān)于調(diào)差的條款可操作性不強(qiáng)。

　　工程總承包招標(biāo)文件規(guī)定，本工程只需填報(bào)投標(biāo)總價(jià)。故投標(biāo)報(bào)價(jià)無工程量清單，不能確定人工、材料、機(jī)械的消耗量。而工程總承包合同第16.1條約定，“本項(xiàng)目參與價(jià)差調(diào)整的材料僅為人工價(jià)格、鋼材、商品混凝土、瀝青混凝土的材料價(jià)。具體調(diào)差辦法按照深圳市政府或交通、建設(shè)行政主管部門頒布的最新的材料調(diào)差文件或規(guī)章制度執(zhí)行。最終因物價(jià)波動(dòng)引起的價(jià)格調(diào)整，調(diào)整頻率為每6個(gè)月/次，材料調(diào)差的數(shù)量以發(fā)包人審批確認(rèn)的月度計(jì)量的施工數(shù)量為基礎(chǔ)”。

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)結(jié)束日，工程總承包單位尚未完成施工圖預(yù)算編制，目前工程款月進(jìn)度審批表采用完成對(duì)應(yīng)合同單項(xiàng)工程金額的百分比計(jì)算，無法計(jì)量人工、材料、機(jī)械的消耗量，亦無法核實(shí)發(fā)包人審批確認(rèn)的月度計(jì)量施工數(shù)量的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，上述調(diào)差條款不具備可操作性。

　　2. 合同承包內(nèi)容重復(fù)發(fā)包。

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，建設(shè)中心發(fā)包合同清單中，包含了給水管線遷改設(shè)計(jì)合同（合同價(jià)31.08萬元）、給水管線遷改工程施工合同（合同價(jià)1,040.64萬元）。而按照合同協(xié)議書附件五“招標(biāo)答疑（002）”問答10：給水工程和排水工程（包括給排水遷改工程）均包含在本次招標(biāo)范圍內(nèi)。上述兩項(xiàng)合同應(yīng)為工程總承包招標(biāo)范圍及合同內(nèi)容，為重復(fù)發(fā)包。

　?。ㄎ澹┦┕がF(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)和環(huán)保管理不到位

　　1. 施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理還存在不到位的現(xiàn)象。

　?。?）2019年3月12日，深圳交通工程施工安全監(jiān)督站對(duì)春風(fēng)隧道工程施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了安全監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)存在違反《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定的行為，要求總承包單位停工整改。

　　總承包單位按要求整改，經(jīng)復(fù)查合格，已于2019年3月18日恢復(fù)施工。

　?。?）審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)踏勘，發(fā)現(xiàn)施工現(xiàn)場(chǎng)還存在特種作業(yè)人員無證上崗的現(xiàn)象，現(xiàn)場(chǎng)針對(duì)電焊作業(yè)、叉車等特種設(shè)備作業(yè)管理不到位等。

　　2. 施工現(xiàn)場(chǎng)環(huán)保管理不到位。

　?。?）工程總承包單位對(duì)總承包投標(biāo)文件“技術(shù)標(biāo)部分-二招標(biāo)人要求編制的專項(xiàng)施工技術(shù)方案-2.1棄渣運(yùn)輸專項(xiàng)方案”：2.1.8.2技術(shù)保證措施7，以及2.1.9.4余泥渣土遺撒防治措施11，未予嚴(yán)格落實(shí)，未能對(duì)采用水路運(yùn)輸?shù)挠嗄嘣寥^程進(jìn)行監(jiān)控。

　?。?）東明挖段泥頭車無二牌二證，違反了市住建局關(guān)于泥頭車使用管理的規(guī)定。

　　四、審計(jì)建議

　?。ㄒ唬┽槍?duì)我市交通行業(yè)工程總承包管理制度建設(shè)尚不完善的問題，建議市交通運(yùn)輸局組織進(jìn)行認(rèn)真研究，完善相關(guān)制度建設(shè)，規(guī)范交通行業(yè)工程總承包管理。

　　（二）建議建設(shè)中心加大工程進(jìn)度控制，做好各類風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判及應(yīng)對(duì)，積極協(xié)調(diào)征地拆遷部門和管線權(quán)屬單位，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，確保工程按期完工，發(fā)揮政府投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

　　（三）在后期盾構(gòu)施工過程中，建議市交通局、建設(shè)中心、監(jiān)理單位加強(qiáng)安全監(jiān)測(cè)監(jiān)控，嚴(yán)格避免對(duì)已建成的建筑物、鐵路、軌道交通等造成次生損害。

　　五、被審計(jì)單位的整改情況

　　審計(jì)結(jié)束后，建設(shè)中心采取措施，積極整改。一是于2019年7月30日印發(fā)了《深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心EPC項(xiàng)目建設(shè)管理辦法（試行）》，加強(qiáng)工程總承包管理。二是要求在工程規(guī)模明確，細(xì)化工程量后再啟動(dòng)EPC項(xiàng)目招標(biāo)工作。同時(shí)提請(qǐng)法律事務(wù)所出具關(guān)于盾構(gòu)機(jī)刀具更換費(fèi)用的法律意見書，再研究提出工作意見，報(bào)請(qǐng)上級(jí)審議。三是積極完善基建程序。四是加強(qiáng)進(jìn)度管理，加大施工投入，盡量趕回滯后工期。五是完成了施工圖預(yù)算編制工作，今后將總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善合同條款，增強(qiáng)可操作性。同時(shí)將重復(fù)發(fā)包的合同承包內(nèi)容從工程總承包合同總價(jià)中扣除。六是在市交通運(yùn)輸局指導(dǎo)下，加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管力度，開展施工單位自查自糾、業(yè)主督促整改、質(zhì)檢站執(zhí)法檢查，明確工作職責(zé)，確保整改工作部署到位、責(zé)任到位、落實(shí)到位。