PPP實踐運作四大問題要注意
2018-01-05
眾所周知，近年在全球范圍內(nèi)，通過多種多樣的PPP模式，私營部門在基礎設施領域的投資總體上呈持續(xù)快速增長的趨勢。PPP模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在：更高的經(jīng)濟效率、更好的時間效率、基礎設施或公共服務的品質(zhì)得到改善，私營機構得到穩(wěn)定發(fā)展等。但目前PPP模式在運作過程中也存在以下缺點：私營機構融資成本較高、特許經(jīng)營導致的壟斷性、復雜的交易結(jié)構帶來的低效率、成本和服務之間的兩難選擇等。根據(jù)有關機構統(tǒng)計，我國PPP或類似項目已近八千個，但由于運作方面的不規(guī)范，導致了PPP項目雖數(shù)量眾多但質(zhì)量和效果不盡如人意的現(xiàn)狀。為對PPP項目的政府采購執(zhí)行情況進行研究，筆者對近期PPP項目的資格預審公告和對社會資本方的資格要求作了調(diào)研，并對其中反映出來的一些問題進行總結(jié)梳理，希望有助于PPP實踐運作的規(guī)范開展。1.信息公告“藏貓膩”根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十五條和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）第六條相關規(guī)定，對發(fā)布的PPP項目的資格預審公告組成要素進行逐項核對，發(fā)現(xiàn)一些PPP項目在操作實務中存在如下3個問題：①沒有明確項目實施機構；②沒有公示是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定的方法和標準；③以“詳見資格預審文件”為由不公示社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。而按照財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)文件精神，資格預審文件及結(jié)果、采購文件、響應文件提交情況及評審結(jié)果等采購信息，均應當及時充分向社會公開，要杜絕那些“藏著、掖著”的小動作，確保采購過程和采購結(jié)果的公開、透明，以信息公開倒逼PPP操作的規(guī)范性。2.資格預審文件購買“設門檻”在實際工作中，多數(shù)PPP項目的資格預審公告中均要求在購買資格預審文件時攜帶營業(yè)執(zhí)照、審計報告或資質(zhì)證書等大量證明材料，同時還要求攜帶原件，甚至還有的項目要求必須由企業(yè)的法定代表人到場辦理。資格預審是評審小組應行使的權利和應盡的義務，代理機構不應對資格審查環(huán)節(jié)進行重復設置或分離設置。是否提供資質(zhì)和證明材料不應做為報名或售賣標書的依據(jù)，這樣的行為已經(jīng)構成阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場的嫌疑，違反《政府采購法》禁止差別和歧視待遇的規(guī)定。3.聯(lián)合體資格要求“高嚴多”PPP項目應鼓勵聯(lián)合體參與，對聯(lián)合體的要求應適用政府采購相關規(guī)定，除了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）明令禁止的建設-移交（BT）方式外，建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等項目運作方式均要求社會資本方還要具備運營能力，同時也要考慮對社會資本融資能力的要求。因此PPP項目根據(jù)項目運作方式的不同，對社會資本方資格要求的側(cè)重點也應當不同，而且有可能涉及多項不同專業(yè)能力，由聯(lián)合體成員按照聯(lián)合體分工承擔不同工作則更為合理。通過比對部分PPP項目資格預審公示中對聯(lián)合體的要求后發(fā)現(xiàn)，有些項目對聯(lián)合體的要求導致聯(lián)合體組成失去了應有的意義。這些項目將《招標投標法》中“聯(lián)合體各方均應當具備承擔招標項目的相應能力”做為明確要求，如果聯(lián)合體的某一成員滿足所有的資格條件，那就不存在與其他成員組成聯(lián)合體的意義。而在《政府采購法實施條例》中“聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應商按照聯(lián)合體分工承擔相同工作的，應當按照資質(zhì)等級較低的供應商確定資質(zhì)等級”的規(guī)定，實際上是為具有不同資質(zhì)多家供應商組成聯(lián)合體并按照聯(lián)合體分工承擔不同工作提供的理論保障。因此，在組織PPP項目的采購活動時，應放棄對《招標投標法》的依賴，嚴格按照《政府采購法》及其相關規(guī)定執(zhí)行。4.資格條件設置“觸紅線”調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)PPP項目對社會資本方的資格要求中均存在類似于“凈資產(chǎn)不低于XX元”、“注冊資金不低于XX元”、“規(guī)模不少于XX元的業(yè)績”的規(guī)模條件，與《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十七條中“采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素”的要求不符。《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）第十二條要求：“項目實施機構應當根據(jù)項目特點和建設運營需求，綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、技術能力、管理經(jīng)驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件，保證國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等參與?！逼渲?，財務實力的體現(xiàn)并非只有對社會資本提出注冊資金、資產(chǎn)總額、利潤等規(guī)模條件一個途徑。比如，一些項目當中對社會資本提出“銀行授信額度不低于XX元”、“金融機構出具的不低于XX元的銀行資信證明”、“資產(chǎn)負債率不超過X%”、“經(jīng)審計沒有處于財產(chǎn)被接管、凍結(jié)、破產(chǎn)或其他不良狀態(tài)”、“最近連續(xù)三年（如申請人成立不足三年，應自成立之日起）每年均為盈利”之類的財務實力要求，這些要求是不違規(guī)的。因此，采購人可以結(jié)合項目自身特點或初期對社會資本的調(diào)研情況從一些財務狀況指標或融資能力上進行合理要求，既保障了對社會資本的財務實力要求，又避免了違法違規(guī)情況的發(fā)生。綜上所述，現(xiàn)行PPP相關法律法規(guī)中，宏觀規(guī)定多,操作規(guī)范少。部分招標代理機構只懂招標投標法，對政府采購法及相關規(guī)定的學習不足，且機構從業(yè)人員整體素質(zhì)也不高。而在法治建設理論中，程序正確比結(jié)果正確更為重要，沒有程序正確就不會有結(jié)果正確。因而只有程序規(guī)范、機制規(guī)范、合法依規(guī)才能執(zhí)行好PPP項目的政府采購需求。
