四川廣元推進交通運輸領域PPP項目建設
2018-05-18
為貫徹落實省委在全省開展“大學習、大討論、大調(diào)研”活動的決策部署，日前，由廳領導帶隊對廣元市交通PPP項目推進有關情況進行深入調(diào)研。本次調(diào)研主要圍繞交通運輸領域投融資模式、招商引資工作、投資人信用管理等主要內(nèi)容，采取實地查看、現(xiàn)場溝通、座談交流等方式，先后赴廣平高速、國道212線南山隧道等項目實地調(diào)研。從總體情況看，廣元市高度重視交通運輸領域PPP項目推進，大膽創(chuàng)新、銜接有序，為項目順利實施奠定基矗交通項目數(shù)量和總投資位于全省前列近年來，廣元市大力推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將PPP模式作為交通項目推動的重要抓手，不斷加大前期推進力度，創(chuàng)新出臺優(yōu)惠政策，招商引資工作整體邁上新臺階。截至目前，全市已入PPP庫的交通類項目共計22個，總投資539.28億元，分別占全市PPP項目的27%和49%，遠高于其他領域占比。從全省角度看，廣元市交通運輸領域PPP項目數(shù)量和總投資位于全省前列，均占全省總量的9%，其中項目數(shù)量居全省第2位，投資居全省第5位。特別是廣平高速，在融資前稅后、融資后資本金財務內(nèi)部收益率（分別為4.90%、5.20%）均低于財務基準收益率的不利條件下，不斷加大招商引資力度，最終于2017年5月第四次招商成功。亮點：各方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有力投資環(huán)境持續(xù)優(yōu)化（一）黨委政府高度重視。一是設立專門機構(gòu)。市政府專門成立“廣元市政府和社會資本合作工作領導小組辦公室”，各相關成員單位根據(jù)各自職責，各司其職，各盡其能，提前明確各項工作目標和時間節(jié)點，確保招商工作有序進行。二是黨委政府形成合力。針對重點項目，市委市政府主要領導多次帶隊赴省政府、省級相關部門協(xié)調(diào)項目招商事宜，并在潛在投資人明確后，由市級領導帶隊專程赴潛在投資人總部調(diào)研，為科學決策奠定基矗三是出臺優(yōu)惠政策。結(jié)合地方經(jīng)濟條件,廣元市加大政府性資金投入和稅收減免力度，同時，綜合當?shù)刭Y源稟賦制定優(yōu)惠政策。如廣平高速，政府性資金投入14億元（股權(quán)投資5億元，建設期補助2億元，運營期補助7億元），分別占2017年廣元市GDP和地方一般公共預算支出的2%和5.6%；項目前六年當年實際繳納增值稅地方留成部分全額補助給項目公司；唐家河景區(qū)門票收入增量部分的60%補助給項目公司至項目盈利等。（二）各方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有力。一是建立長效機制，定期協(xié)調(diào)解決問題。各部門之間建立長效聯(lián)系機制，暢通溝通渠道，及時共享工作信息，并定期組織召開招商工作推進會，分析研究解決招商過程中遇到的具體問題與困難，共同推動招商項目落地。二是注重上下互動，高效推進項目落地。重視與省級部門的溝通銜接，安排專人駐守，及時了解最新PPP相關政策和行業(yè)動向，積極做好項目入庫、前期推動、項目招標等工作，為項目順利推進奠定基矗如廣平高速已列為財政部第四批PPP示范項目，招商前期工作同步推進，無縫銜接，在實施方案、項目核準、投資人招標、投資協(xié)議簽訂、項目公司組建、特許權(quán)協(xié)議簽訂等多環(huán)節(jié)大幅縮短工作時間，在規(guī)范實施的同時提升工作效率。（三）投資環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。一是兌現(xiàn)政府承諾。廣元市重視市場契約精神，積極履行政府承諾，按照特許經(jīng)營權(quán)合同的規(guī)定，及時到位政府配套資金和履行相關優(yōu)惠政策。如廣平高速預計所需的1600萬噸地材中，已先期協(xié)調(diào)解決6個地材配置點779萬噸，并根據(jù)沿線地材分布，結(jié)合運距、地材類型、建設工點等因素，另外再安排3個地材配置點位。在資金到位方面，政府承諾第一年股權(quán)投資的2.6億元已到位2億元，剩余部分在今年6月底前到位。二是積極做好征拆工作。建立征拆工作會商機制，按月定期召開協(xié)調(diào)會，解決遇到的困難和問題，并成立專門機構(gòu)負責征地拆遷及相關補償工作，按規(guī)定及時完成土地手續(xù)的報批。目前，各項目征拆工作進展順利。三是保障臨時用地供給。廣元市在符合現(xiàn)有政策規(guī)定的前提下，積極協(xié)調(diào)解決臨時用地問題，為項目加快建設奠定基矗如目前廣平高速已提前解決總包部、項目部在內(nèi)的9個點位和拌合場5個點位的用地問題，駐地建設和拌合場設備已安裝調(diào)試完成。（四）專業(yè)水平不斷提升。一是合理選擇咨詢機構(gòu)。PPP實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、采購文件、合同文本是指導項目準備、采購、執(zhí)行、移交等全周期規(guī)范有序運作的工作指南，廣元市在PPP咨詢機構(gòu)選擇上，堅持“公開、公平、公正”原則，綜合考量PPP咨詢機構(gòu)綜合業(yè)績、工作質(zhì)量、服務水平等因素，擇優(yōu)選擇完成過3個以上PPP項目前期咨詢?nèi)蝿盏臋C構(gòu)作為項目的咨詢服務單位，為項目實施提供科學依據(jù)。二是重視業(yè)務培訓。為進一步推動PPP項目順利落地，廣元市高度重視PPP項目政策法規(guī)、規(guī)章制度的培訓，多次組織相關人員赴上海、珠海等地學習PPP項目經(jīng)驗；定期組織交通運輸主管部門、項目實施機構(gòu)等部門召開政策研究、細節(jié)探討等方面的推進工作會，提高PPP項目科學決策水平。三是科學包裝招商項目。廣元市根據(jù)現(xiàn)有公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟水平，結(jié)合脫貧攻堅和實際需求，充分研究項目PPP模式的可行性，在符合現(xiàn)有政策的前提下，秉承“一路一策”原則，細化各PPP項目的具體操作模式，科學包裝招商項目，保障項目順利推動。如南山隧道項目采用“3+10”政府付費模式（項目建設期3年，運營維護期10年），承諾投資人收取可用性服務費和運營維護服務費以獲得合理回報等。結(jié)合廣元市交通PPP項目實際情況，從全省范圍看，交通運輸領域PPP項目普遍還存在著高速公路項目推進難度加大、區(qū)域營商環(huán)境亟待優(yōu)化、咨詢機構(gòu)專業(yè)性不足、前期工作程序周期較長等問題。建議：細化招商工作措施完善制度建設（一）細化招商工作措施，推動高速公路PPP項目順利落地。一是合理設置招商引資門檻。根據(jù)全省高速公路發(fā)展規(guī)劃和地方出臺的配套招商引資政策，按照“誰主動、誰負責、誰受益”的原則，合理確定建設時序，形成梯次合理的高速公路項目儲備庫，對前期論證不充分、經(jīng)濟效益差、招商形勢不明朗的項目待時機成熟后再推動。二是提升投融資服務。積極協(xié)調(diào)相關金融機構(gòu)加大對交通運輸行業(yè)PPP項目的支持力度，探索采用“資產(chǎn)支持專項計劃+私募基金”的模式引入社會資本。創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境，在實施方案編制階段引入潛在貸款銀行，提供融資顧問、財務顧問等服務，協(xié)助做好項目融資方案設計、融資風險控制等工作，保障融資渠道暢通，提高項目運作效率和落地率。三是強化項目包裝。充分研究分析社會資本參與交通基礎設施建設PPP項目的可行性和安全性，科學確定投資模式，根據(jù)項目經(jīng)濟效益評價潛在投資人意向，優(yōu)先推出效益較好項目。對效益較差但通過一定資金補助能吸引社會資本的項目，由省級和地方財政以建設期投資補助、資本金注入、運營補貼、貸款貼息等一種或多種方式予以項目資金支持，并督促地方政府通過加強沿線土地資源綜合開發(fā)、制定征地拆遷價格包干價等方式，出臺更多優(yōu)惠政策，提升項目經(jīng)濟效益和吸引力。四是細化過程控制。采用資格后審的方式降低投資人準入門檻，探索通過PPP項目績效評價等合同約定的方式，實現(xiàn)收費價格動態(tài)調(diào)整的合規(guī)性，確保投資人合理回報。不斷優(yōu)化技術方案，從嚴控制工程規(guī)模造價，特別是加強與建設、國土部門的溝通銜接，加快推進選址意見、用地預審等前期程序。（二）完善制度建設，營造良好交通投資營商環(huán)境。一是構(gòu)建政務誠信體系。強化政府責任和誠信意識，明確地方政府在PPP項目推進中的責任和各相應階段的誠信職責，按照《四川省人民政府關于加強政務誠信建設的實施意見》（川府發(fā)〔2018〕7號），加強交通PPP項目領域?qū)嵤C構(gòu)的政務誠信建設，重點開展政府和社會資本合作和招商引資等領域的政務誠信建設，推動建立政務誠信信用信息目錄，制定誠信評價標準和紅黑名單等，規(guī)范政府招商引資行為。二是嚴格招商工作目標管理。切實加強對項目招商工作的督促指導，針對部分地方政府重簽約輕落實、重數(shù)量輕質(zhì)量的問題，堅持正確的考核導向，設置項目合同談判時限和標準，將招商工作進展及完成情況、優(yōu)惠政策落實情況、征拆進度等重大事項納入相關市（州）年度考核內(nèi)容。根據(jù)考核結(jié)果，對大力支持高速公路建設、確保項目順利推進的市（州）、縣（市）給予交通項目投資傾斜支持；對嚴重影響項目推進的，納入負面清單，減少或暫緩安排交通基礎設施省級和中央投資。（三）擇優(yōu)選擇咨詢機構(gòu)，發(fā)揮第三方機構(gòu)的智囊作用。一是提高項目測算的科學性。在項目的經(jīng)濟性分析中，要結(jié)合項目沿線產(chǎn)業(yè)分布、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展趨勢、人口密度、周邊區(qū)域車輛保有水平及未來增量等因素，綜合測算車流情況，盡量使交通流量分析接近實際情況，增強研究報告的科學性，提升社會資本投資的信心。二是注重咨詢機構(gòu)專業(yè)性。PPP項目需要咨詢機構(gòu)具備金融、財務、法律、工程等多領域?qū)I(yè)知識，且具有豐富實戰(zhàn)經(jīng)驗。目前，全省共有86家咨詢機構(gòu)參與過相關前期咨詢工作，其中有41家咨詢單位完成過三個以上PPP項目前期咨詢?nèi)蝿铡榧涌霵PP項目前期的規(guī)范推進，對還未開展咨詢服務的PPP項目通過招投標或者比選的方式，優(yōu)先選擇以上41家作為項目的咨詢服務單位，為項目實施提供科學依據(jù)。（四）重視項目前期工作環(huán)節(jié)，進一步理順招商工作程序。一是規(guī)范操作程序。在符合國家和相關部委現(xiàn)有政策規(guī)定的前提下，協(xié)調(diào)財政、發(fā)改等部門規(guī)范統(tǒng)一交通運輸行業(yè)PPP項目的相關政策，規(guī)范交通運輸領域PPP項目操作細則，盡快出臺《四川省收費公路實施方案范本（2018年版）》，以避免項目在具體實施過程中因部門之間政策、規(guī)范、文件要求不統(tǒng)一而導致項目推進困難。二是建立規(guī)范的投標機制。研究出臺《四川省政府和社會資本合作（PPP）公路建設項目投資人招標投標管理實施細則》，進一步細化投標的程序和相關要求，明確項目實施機構(gòu)與中標候選人只能圍繞項目合同中的非核心條款和可變的細節(jié)談判。三是提高從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)。加強對市級交通運輸主管部門和交通融資載體的指導和支持，充分發(fā)揮市級交通融資載體的平臺作用，適時組織開展PPP項目有關培訓學習，提高從業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)和專業(yè)水平，為推動PPP項目順利落地提供保障。四是提前征求潛在投資方意見。按照《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）的規(guī)定，在項目工可通過專家預審后，征求潛在社會資本方的投資意向和投資條件，進一步評估論證開展PPP模式的可行性，確定最優(yōu)化的項目技術方案。
