從PPP到PEP：政府和社會資本合作的本質(zhì)探究
2018-04-02
自2013年底以來，政府和社會資本合作在中國已經(jīng)大規(guī)模推廣了四年。時至今日，國外的理論已經(jīng)無法指導中國政府和社會資本合作的實踐，而中國內(nèi)生的理論尚屬空白，缺乏穩(wěn)固理論支撐的PPP實踐容易迷失。站在政策調(diào)整的關鍵時點，我們有必要深入思考：中國當下的政府和社會資本合作與四年前我們引以為據(jù)的西方經(jīng)典PPP有什么區(qū)別？在中國特定的歷史發(fā)展階段和國情之下，衡量政府和社會資本合作成敗的尺度是什么？這是兩個很重要的認識問題，事關我們還能不能簡單套用經(jīng)典PPP的尺度來衡量中國政府和社會資本合作的成敗，并決定政府和社會資本合作的政策走向和實施效果。要回答這兩個問題，需要根據(jù)國際經(jīng)驗和國內(nèi)實踐提升到中國式PPP理論層面回答我國大力推進的政府和社會資本合作的本質(zhì)究竟是什么?；仡櫴澜鏟PP的發(fā)展歷程，PPP在西方國家并不是一成不變的靜態(tài)工具。以英國為例，其PPP經(jīng)歷了PFI到PF2的升級優(yōu)化，近年來LEP（LocalEnterprisePartnership）又開始超越PF2成為地方政府基礎設施投融資和城市更新的主力。法國作為特許經(jīng)營模式最為成熟的國家，也吸取了英國PFI的經(jīng)驗，建立了與PFI類似的伙伴關系合同（CP）?？梢?，PPP的適用過程需要不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓，從而進行制度優(yōu)化。同理，中國也應對過去四年來推廣政府和社會資本合作的實踐進行深入總結(jié)，并對政府和社會資本合作的本質(zhì)進行提煉，從而為政策制定者進行決策提供認識基礎，為學術研究者開展學術活動提供基本架構(gòu)，為政府和社會資本合作的發(fā)展提供更大、更規(guī)范的發(fā)展空間。我們認為，國有企業(yè)作為社會資本對政府和社會資本合作項目的風險分配和爭議解決與經(jīng)典PPP中的私人資本有本質(zhì)區(qū)別，這導致國企參與的項目的運作邏輯與私人資本參與的項目出現(xiàn)顯著差異。政府和社會資本合作發(fā)展到今天更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來概括，作為社會資本一方的Enterprise既包括了屬于私人資本的民營企業(yè)和外資企業(yè)，也包括了央企和地方國企等國有資本，還包含了混合所有制企業(yè)，而多年來試圖將國有企業(yè)說成也是Private并不成功。根據(jù)社會資本的所有制性質(zhì)不同，PEP可以分為PPP和PSP（Public-SOE-Partnership），其中，PPP又可以進一步分為PIPP（Public-InternationalPrivate-Partnership）和PCPP（Public-ChinesePrivate-Partnership）。PEP的大規(guī)模和大范圍應用決定了其已經(jīng)成為一種宏觀層面的經(jīng)濟政策。PEP相較以往的政府投融資政策，在透明度、競爭性、效率性和決策科學性方面具有顯著的進步，目前看來還沒有更好的、更成熟的措施來替代它。完善PEP有助于立足我國國情、充分調(diào)動地方政府、國有企業(yè)和其他社會資本的資源，推動政府投融資體制改革和財政管理體制改革走入螺旋上升路徑，而摒棄PEP、囿于PPP的邏輯來討論和運作政府和社會資本合作則有很多問題難以解決。本文僅研究政府和社會資本合作的內(nèi)在規(guī)律，并不探討政策層面對外資、民資和國資參與合作的傾向性。一、經(jīng)典PPP：項目層面的精耕細作西方語境下的經(jīng)典PPP，有一個龐大的家族譜系，從早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵蓋了政府與私人資本在投資、建設和運營各個環(huán)節(jié)各種基于合同的合作模式。整體而言，經(jīng)典PPP具有以下特征：一是社會資本的私營屬性鮮明，對項目風險更為敏感。PPP中的第二個P，本義是私人資本（Private）。在發(fā)達國家，政府和市場的邊界相對清晰，私人資本通常是純市場化的主體；而在中國以外的發(fā)展中國家，由于國內(nèi)資本相對匱乏，私人資本中很大比例是境外資本。在上述兩種情況下，私人資本是產(chǎn)權明晰、具有自我約束機制的市場競爭主體，他們高度重視項目風險識別的充分性和風險分擔的確定性。對于不可預測、不可控制的風險，私人資本要么選擇放棄項目，要么提高項目的回報要求。二是項目結(jié)構(gòu)復雜，前期準備工作深入、周期長。經(jīng)典PPP項目多采用項目融資方式，私人資本的回報與項目建設運營內(nèi)容、績效指標息息相關。以營利為目的的私人資本希望通過PPP合同盡可能的減少風險帶來的不確定性。對于貸款方而言，PPP項目的貸款金額高、項目期限長，項目融資方式意味著貸款方要承擔比常規(guī)項目更大的風險。因此，在經(jīng)典PPP項目中，項目風險的識別廣泛而細致，風險分配方案復雜，導致項目結(jié)構(gòu)復雜。這意味著項目需要很長的談判時間和高額的前期成本。以倫敦地鐵PPP項目為例，該項目用于PPP咨詢的費用高達1.5億英鎊，中國早期的廣西來賓B電廠項目的咨詢費也高達4700萬元，相應的項目準備周期往往長達數(shù)年。大岳咨詢作為牽頭顧問的北京地鐵四號線PPP項目的前期準備工作也耗時三年多，北京第十水廠PPP項目的社會資本方遞交的投標文件曾需要用兩輛卡車來運輸。三是項目執(zhí)行缺乏彈性。經(jīng)典PPP講究項目內(nèi)容的確定性、招標過程的合規(guī)性、合同變更的有限性和爭議解決的對抗性。這些特點與西方國家成熟、清晰、穩(wěn)定的法制環(huán)境有關，有助于降低項目風險，打消私人資本的后顧之憂。然而，PPP作為一項長期合同，在合同執(zhí)行期內(nèi)項目條件發(fā)生變化是大概率事件。由于PPP項目留給各方進行合同調(diào)整、再談判的空間有限，項目條件的重大變化極有可能導致項目提前中止甚至徹底失敗，這也是PPP模式在國內(nèi)外受到詬病的主要原因之一。這一特點決定了PPP的應用受限，很難進行大規(guī)模推廣。四是項目體量較小，在行業(yè)內(nèi)呈點狀分布。經(jīng)典PPP的前述特征，決定了這一模式很難遍地開花。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達國家中PPP推廣較為成功的澳大利亞、英國和芬蘭等國，PPP占公共投資的比例約在10%到15%之間；而發(fā)展中國家中PPP推廣較為成功的墨西哥，PPP占公共投資的比例約為15%。經(jīng)典PPP尚未成為公共投資的主導力量，與PPP相關的決策主要限于項目層面的精耕細作，很難上升為宏觀經(jīng)濟政策工具。二、從PPP到PEP：中國政府和社會資本合作的演進路線PPP在中國興起于上世紀八十年代中期，到目前已經(jīng)歷了五個發(fā)展階段。上世紀80年代中期到1993年是探索階段，這個階段BOT項目開始零星引入中國。1994年國家計委選擇了廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目等五個BOT試點項目先行先試，PPP正式受到政府重視，進入試點階段。這一時期，我國政府注重國際經(jīng)驗的引進、消化并開始本土化，社會資本以外商為主，PPP項目完全按照經(jīng)典PPP的特征來進行操作。2003年建設部發(fā)布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，PPP進入推廣階段。這一階段市場經(jīng)濟的特征非常明顯：一是破除了所有權的藩籬，外企、民企同臺競爭，國企開始參與；二是項目競標過程公開透明，效率大幅度提高。與此同時，PPP規(guī)則的本土化也逐步完成。2008年金融危機發(fā)生后，隨著“四萬億”救市計劃的出臺，PPP的市場格局出現(xiàn)了重大變化，央企開始成為PPP項目中的社會資本一方。央企成為主角改變了PPP的規(guī)則，外資開始撤退。2013年以來，中央政府以化解地方債務風險、解決新型城鎮(zhèn)化建設融資問題、推動財政體制改革以及推動國家治理現(xiàn)代化為主旨來推動PPP，PPP進入到了全面普及的第五階段。目前的社會資本格局呈現(xiàn)出新的特點：外資守住原有的存量項目，沒有進行業(yè)務擴張，市場份額逐漸萎縮；民營資本一邊觀望一邊參與，占有一定的市場份額；國有企業(yè)特別是央企積極參與，獲得了半數(shù)以上的成交項目和七成以上的成交額。與經(jīng)典PPP的交易邏輯不同，國企作為社會資本參與項目的方式更為靈活，而民營企業(yè)的風格則介于外資和國企之間。國企成為社會資本的主力軍使得政府和社會資本合作與經(jīng)典PPP相比已經(jīng)呈現(xiàn)出新的特征：一是國企作為社會資本對項目風險具有更強的承受意愿。國企熟悉體制情況和國情，很多外資眼中的風險，對國企而言都不是風險，這在風險識別和評估階段，就減少了需要分配的風險數(shù)量。此外，中共中央國務院下發(fā)的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》要求國有企業(yè)要成為自覺履行社會責任的表率，國有企業(yè)也有義務、有意愿承擔社會責任。因此與外資相比，在風險分配環(huán)節(jié)國企可以多承擔一些風險。國企參與政府和社會資本合作項目是與地方政府共同擔責，部分風險采用模糊處理，如果風險發(fā)生再談判，具有一定靈活性。央企、地方國企與地方政府均屬于“國家隊”。對地方政府來說，與央企合作的風險小，特別是當面臨中央層面的政策調(diào)整時，央企往往能夠接受配合地方政府進行整改，而不是像經(jīng)典PPP項目中的私人資本那樣會輕易選擇對抗性的訴訟或仲裁程序。央企與地方政府之間的“血緣關系”改變了政府和社會資本之間的合同關系屬性，地方政府原本與“陌生人”簽訂的合同，變成了與“表兄弟”（央企）之間簽訂的合同。這種合同型治理的方式，是介于純市場化合同和純行政性監(jiān)管之間的一種形態(tài)，整體而言市場化色彩更濃一些，但仍然帶有一定的行政烙櫻二是項目結(jié)構(gòu)和前期工作均大大簡化。國企有其自身的信息渠道廣泛，便于獲取信息。國企與地方政府都有行政級別或?qū)Φ葯C制降低了雙方的信息溝通成本，進而降低了整個交易成本。相較于民營企業(yè)，央企更容易和地方政府之間達成默契——對于項目中諸多難以預測或難以分割的風險，暫且擱置爭議、留有彈性，以待將來處理。我國的銀行也大多是國有的，相比外資銀行，國內(nèi)銀行除關注項目本身外，更關注地方政府、社會資本方的信譽和實力。同時，國內(nèi)銀行較為了解國情，對風險分配的要求相比經(jīng)典PPP中的私人商業(yè)銀行也較低。這種合作默契顯然有助于降低項目結(jié)構(gòu)的復雜性和對合同完備性的要求。本土化以后的合同文本，相較經(jīng)典PPP項目而言，在風險分配安排、債權人的介入權、利益沖突、爭議解決等方面都根據(jù)實際情況有了簡化和調(diào)整。三是溝通協(xié)調(diào)成為爭議解決的主渠道，較少使用訴訟和仲裁。國企的參與有效解決了經(jīng)典PPP中的一個難題——PPP招標采購與合同的剛性如何適應漫長合作期限內(nèi)項目環(huán)境可能發(fā)生的劇烈變動。許多PPP項目的失敗，都是來源于剛性的PPP合同造成了PPP執(zhí)行過程中的矛盾，而訴訟和仲裁的對抗性又進一步加劇了政府和私人資本之間的緊張關系。國有企業(yè)與政府之間的血緣關系在一定程度上為合同增添了柔性約束力，國有企業(yè)為了維護與政府的長期關系往往愿意與政府進行重新談判。較高的重新談判成功率，有效的緩解了傳統(tǒng)PPP存在的“一言不合就解約”的問題，從而更有助于維護基礎設施和公共服務項目運營的穩(wěn)定性，防止合同層面的糾紛影響到公共服務受眾的體驗，也為中國式PPP的大規(guī)模應用創(chuàng)造了條件。四是從項目工具上升到國家宏觀經(jīng)濟政策。四年以來，政府和社會資本合作的適用范圍從傳統(tǒng)的市政公用、交通、環(huán)保等領域全面擴展到農(nóng)林、教育、文體、城市綜合開發(fā)、旅游、能源等領域，有意愿采用政府和社會資本合作模式的項目超過14000個，累計投資額接近18萬億；其中已經(jīng)采用政府與社會合作模式落地的項目超過6000個，成交金額超過9萬億。政府和社會資本合作的應用范圍之廣、規(guī)模之大，意味著，在中國，政府和社會資本合作相對國外PPP發(fā)生了從量到質(zhì)的變化，不再僅僅是一種項目層面的融資工具，而是上升到國家的宏觀經(jīng)濟政策，與國家經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、控制發(fā)展風險等一系列宏觀政策目標緊密關聯(lián)在一起，其推動的力度、速度、深度和廣度均取決于宏觀調(diào)控節(jié)奏，而不僅僅是單個項目的得失。這些特征是國有企業(yè)在社會資本中占比超過一定比例后形成的。以前國有比例不高時，問題不明顯，國企可以參考外資或民資PPP的標準和規(guī)則；但當這一比例高到一定程度時，規(guī)則就發(fā)生了變化，即使國企不能主導全部規(guī)則，也形成了其獨具特色的規(guī)則。這種規(guī)則在有利于國企的同時，對外企產(chǎn)生了抑制作用，研究不同資本適用不同規(guī)則就非常必要。從把PPP被翻譯成政府和社會資本合作的那天起，國企是不是Private就一直困擾著中國PPP從業(yè)者，伴隨著社會資本中國企份額的上升，這一矛盾越來越突出，以至于使從業(yè)者迷失、使很多實踐中的問題無解。去年11月以來的政府和社會資本合作項目整改，就是這種困惑的集中爆發(fā)。若繼續(xù)用原PPP邏輯，PPP人將很難走出困境?；诤献髡邔傩浴Q策模式和政策目標的重大變化，我們認為，PPP（即第二個P是私人資本）已經(jīng)無法概括和解釋中國正在發(fā)生的事情，用PEP能夠更為恰當?shù)陌盐者@一概念。Enterprise包含了各種所有制的企業(yè)，相較Private更符合中國的實際情況，也更容易解釋中國政府和社會資本合作中的特殊現(xiàn)象。PEP成為PPP的上位概念，PEP包括PPP和PSP（Public-SOE-Partnership），社會資本為私人資本的PPP又可以進一步區(qū)分為PIPP（Public-InternationalPrivate-Partnership）和PCPP（Public-ChinesePrivate-Partnership）。每一種PEP類型又進一步細分為若干種具體模式，不同類型下的類似模式適用的規(guī)則有所差別。三、PEP：符合中國國情的政策選擇當我們將中國式的政府和社會資本合作從PPP上升到PEP層面之后，站在PEP的角度對政府和社會資本合作的得失進行評判，將更加全面和客觀。相比PEP之前的土地財政、平臺公司融資、專項金融債、政府購買服務等投融資方式，PEP對中國的貢獻，是更有利于推動中國的國家治理現(xiàn)代化，并對政府投融資體制改革和財政管理體制改革產(chǎn)生積極作用。一是PEP在一定程度上矯正了地方政府的非理性投資決策，提高了政府投融資決策的質(zhì)量。在平臺公司為主要融資工具的年代，地方政府項目決策受當?shù)仡I導意志影響很大，有條件無條件都要上。PEP模式引入后，地方政府的投資項目要順利落地需要經(jīng)過社會資本和金融機構(gòu)兩道關卡，沒有社會資本響應、沒有金融機構(gòu)提供貸款的項目，地方政府只能留待時機成熟后再啟動，這樣就減少了決策失誤。各方一再詬病的PEP項目落地難問題，其實恰恰說明這種模式有效地抑制了地方政府非理性的投資沖動。在PEP模式下，政府和市場各歸其位，市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用的同時，也更好地發(fā)揮了政府的作用。我國的體制優(yōu)勢是可以集中力量做大事，最大的風險是要做的事在決策環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤，PEP可以在一定程度上為完善我國的政府治理機制發(fā)揮作用。二是PEP提高了基礎設施領域的投資運營效率。PEP的大規(guī)模推廣整合了地方政府、企業(yè)和金融機構(gòu)的資源，以市場化的方式將資源導入基礎設施和公共服務領域。PEP強調(diào)以競爭性的方式選擇社會資本，競爭可以降低政府方成本，為社會資本提供了進入原本封閉的地方基礎設施市場的通道。過去由地方性企業(yè)運營的污水、供水、垃圾處理、河道治理等項目，開始逐漸由全國性的企業(yè)集團投資運營。大型集團進入到基礎設施投資運營領域，有助于企業(yè)通過規(guī)模效應有效降低投資和技術進步的邊際成本。同時，基礎設施項目專業(yè)化后，可以通過提升管理水平來提高效率。我們觀察到，環(huán)保類企業(yè)在市場份額迅速擴大之后，開始引入國際先進的污水處理技術；有的施工類企業(yè)在獲得幾十條地下綜合管廊項目合同的同時，加大研發(fā)以實現(xiàn)管廊工程技術的升級和優(yōu)化；地產(chǎn)類公司則借助園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)類項目向城市綜合運營方面進行業(yè)務拓展。PEP的推廣使一批世界級的中國基礎設施企業(yè)正在崛起。借助PEP帶來的規(guī)?；蛯I(yè)化效應，中國基礎設施的建設運營效率在短時間內(nèi)實現(xiàn)了質(zhì)的提升。三是PEP提升了政府和社會資本之間合作的規(guī)范性。在“四萬億”時代，地方政府和央企往往憑借一紙戰(zhàn)略合作協(xié)議就能開工建設，而在PEP時代，盡管合同的完備性距離經(jīng)典PPP仍然有距離，但相較以往，項目的規(guī)范性已經(jīng)有了質(zhì)的提高。在財政、金融、國資的多重監(jiān)管之下，PEP項目合同的規(guī)范性與過去的土地財政、平臺公司融資、專項金融債、政府購買服務相比已是天壤之別。PEP合同通過建設內(nèi)容、回報水平、績效指標、風險分配的基本框定，有效控制政府投資規(guī)模。四是PEP已成為政府投融資體制改革和財政管理體制改革的有效工具，是推動國家治理現(xiàn)代化的重要抓手。透明的PEP模式可以使政府心中有數(shù)，有利于政府宏觀調(diào)控和監(jiān)管。政府投融資體制改革要解決的根本問題不是錢從哪里來，而是如何提高資金使用效率。評價一種政府投融資工具的價值，不能僅僅觀察資金的成本，還要評價這一工具對市場資源的整合效率和對政府決策的優(yōu)化程度。在這幾個方面，PEP都具有不可取代的優(yōu)勢。對于財政管理體制改革而言，PEP改變了公共財政的投入方式，從補建設到補運營，從事后被動接受到事前主動計算財政承受能力。此外，PEP通過項目庫信息公開、政府采購信息公開，有效提高了項目的信息公開水平，為政府有效控制項目的政府付費壓力提供了決策依據(jù)。整體而言，PEP時代，政府的角色將從重建設轉(zhuǎn)為重運營，從按投入付費轉(zhuǎn)為按績效付費，從親自操刀轉(zhuǎn)為強化監(jiān)管，PEP將推動國家治理現(xiàn)代化改革不斷前行。五是PEP是中國實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。新型城鎮(zhèn)化是中國既定的發(fā)展方針，過去地方政府推動城市化的時候主要有兩條融資渠道，分別是土地財政和利用政府信用的平臺舉債，現(xiàn)在這兩條路基本都不通。PEP的實踐證明，與傳統(tǒng)的土地財政、地方融資平臺、政府購買服務等政府投融資方式相比，PEP是負面作用最小的政策。當前一方面社會上有大量資金無處投資，另一方面基礎設施建設又亟需資金，要盤活資本搞新型城鎮(zhèn)化，通道就只有PEP，這是不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。如果PEP的發(fā)展通道不暢，那么地方政府面臨徹底偃旗息鼓不再搞基礎設施建設的風險，還可能重回各種違法違規(guī)融資模式的老路子，導致債務風險的暗中積累。有專家呼吁加大發(fā)行市政債的力度，市政債不能改變政府債務的本質(zhì)。四、完善PEP：尋求改革的螺旋上升路徑在中國，政府和社會資本合作生發(fā)自PPP，但已經(jīng)根據(jù)中國的國情演變?yōu)楦哂邪菪缘母拍睿琍EP是中國過去四年來偉大社會實踐的成果。中國PEP的內(nèi)涵比PPP更寬泛，不能簡單地拿國外PPP的標桿來衡量中國的PEP，只要PEP模式比過去的政府投融資模式有進步，就應該在總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎上不斷完善并推廣，而不是糾結(jié)于使PEP回到以前的PPP。我們認為，PEP將在國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮重大作用，但在技術上需要持續(xù)不斷的進行優(yōu)化。完善PEP可從三個大的方面著手：一是加強PEP的理論研究。中國的政府和社會資本合作是以經(jīng)典PPP理論為基礎發(fā)展起來的，隨著國外PPP理論的不斷演變和中國實踐的豐富，中國的PEP亟需一套扎根中國國情的理論來指導，政府和社會資本研究工作應該在PEP架構(gòu)下展開，形成符合中國國情的PEP理論體系。我們希望PEP概念和體系的建立能夠起到拋磚引玉的作用，激發(fā)學術界就PEP的理論展開更加深入的研究，進而能夠服務于決策體系。二是完善PEP的采購規(guī)則。PEP的生命力在于競爭，這種競爭既包括不同類型社會資本之間的競爭，也包括同類社會資本之間的競爭。PEP從不排斥民營資本參與競爭，而是強調(diào)要接受國企和民企之間存在差異這一客觀現(xiàn)實，強調(diào)采購制度應給予不同類型的社會資本同臺競爭的空間，讓社會資本根據(jù)自身的條件，界定能夠接受的風險程度，并相應的給出報價。由于不同類型的社會資本對風險要求不同，當一個項目各種所有制的社會資本都適用時，可考慮競爭性磋商方式；當一個項目主要適用于某種社會資本時，使用招標方式更合適。三是完善PEP的配套政策。目前在項目可行性決策、采購政策、稅收政策、預算管理、價格體系等各個層面都存在與PEP發(fā)展不相匹配的結(jié)節(jié)性問題。在大的政策方向達成共識之后，需要政府各部門強化研究，通力合作，解決實踐層面的政策梗阻。改革應該是一個螺旋式上升的過程，而不應是左右搖擺、低水平重復的過程。當我們站在PEP的角度來審視中國政府和社會資本的合作，當前的很多困惑都會容易解決。從四年來的實踐可以看到，PEP正走在符合中國國情的道路上，我們應鍥而不舍、攻堅克難，集中力量攻克PEP推動過程中的體制性障礙，用PPP和PSP架構(gòu)起更高層級的PEP，用中國成功的PEP發(fā)展模式為世界PPP理論和實踐貢獻中國智慧。
