收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)方法淺議
2017-12-28
近年來，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、交通運(yùn)輸部等連續(xù)出臺(tái)政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本以PPP方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛推出收費(fèi)公路PPP的推介項(xiàng)目。同時(shí)，財(cái)政部多次發(fā)布PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的指引、指南，用以引導(dǎo)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)工作的開展。交通運(yùn)輸部在2015年12月發(fā)布的《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南（試行）》中提出對(duì)符合公路交通發(fā)展規(guī)劃和《車輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》要求的項(xiàng)目可給予車購(gòu)稅資金支持，并明確要求擬申請(qǐng)車購(gòu)稅資金支持的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目須提交物有所值評(píng)價(jià)在內(nèi)的完整PPP前期工作資料。雖然相關(guān)部委發(fā)布了評(píng)價(jià)工作要求和方法指引，但由于行業(yè)上尚未出臺(tái)收費(fèi)公路物有所值評(píng)價(jià)的技術(shù)規(guī)范要求，從各地收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的前期工作看，收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)工作仍然處于缺少技術(shù)規(guī)范要求的自由發(fā)揮階段，工作水平參差不齊、水平不一。為此，筆者根據(jù)財(cái)政部有關(guān)指引要求、公路建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)有關(guān)技術(shù)規(guī)范，并結(jié)合PPP項(xiàng)目咨詢中物有所值評(píng)價(jià)的實(shí)踐應(yīng)用及體會(huì)，提出了收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的方法，供業(yè)界批評(píng)指正。
一、當(dāng)前評(píng)價(jià)存在的主要問題
從當(dāng)前收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)存在的問題看，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
一是評(píng)價(jià)的準(zhǔn)備工作基礎(chǔ)不牢，普遍存在項(xiàng)目產(chǎn)出不做復(fù)核的傾向。公路項(xiàng)目工程可行性研究交通量預(yù)測(cè)一般都存在預(yù)測(cè)結(jié)果偏高的情況，若是已通車存量項(xiàng)目則交通量預(yù)測(cè)的時(shí)點(diǎn)更早、參考意義更低。目前收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的物有所值定量評(píng)價(jià)受咨詢單位技術(shù)能力、項(xiàng)目周期及經(jīng)費(fèi)等因素限制，基本不對(duì)項(xiàng)目未來年交通量進(jìn)行復(fù)核，不但會(huì)夸大項(xiàng)目產(chǎn)出、對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論產(chǎn)生影響，還會(huì)影響政府財(cái)政支出測(cè)算結(jié)論。
二是評(píng)價(jià)方法使用不規(guī)范，對(duì)評(píng)價(jià)指引理解不深。例如在評(píng)價(jià)時(shí)沒有結(jié)合收費(fèi)公路的特點(diǎn)，區(qū)分項(xiàng)目收益能否覆蓋支出進(jìn)而采取不同的評(píng)價(jià)方法，而是簡(jiǎn)單照搬了評(píng)價(jià)指引中以項(xiàng)目全周期成本和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)為核心的公益性項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法。同時(shí)，沒有關(guān)注到經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路與政府還貸型收費(fèi)公路在稅收政策上的不同，在競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值的界定與計(jì)算上存在錯(cuò)誤。
三是評(píng)價(jià)參數(shù)選擇存在錯(cuò)誤。例如在折現(xiàn)率使用上普遍存在概念錯(cuò)誤，在PSC值與PPP值計(jì)算中二者在成本數(shù)據(jù)上存在的差異沒有進(jìn)行深入的調(diào)查分析。
二、收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的VFM評(píng)價(jià)方法
（一）評(píng)價(jià)的總體要求
收費(fèi)公路項(xiàng)目具有投資大、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，對(duì)于是否使用PPP方式實(shí)施應(yīng)該持積極而又謹(jǐn)慎的態(tài)度。因此，收費(fèi)公路項(xiàng)目物有所值的評(píng)價(jià)應(yīng)采取定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)結(jié)合、以定量評(píng)價(jià)為主的方法，以評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)決定評(píng)價(jià)結(jié)論。在評(píng)價(jià)開展的工作流程節(jié)點(diǎn)上，應(yīng)堅(jiān)持在發(fā)起識(shí)別階段開展初步評(píng)價(jià)、在準(zhǔn)備階段開展評(píng)價(jià)修正、在項(xiàng)目采購(gòu)階段社會(huì)資本報(bào)價(jià)后開展評(píng)價(jià)驗(yàn)證的三階段評(píng)價(jià)工作方式，使評(píng)價(jià)結(jié)論最大程度上反映項(xiàng)目真實(shí)情況，為項(xiàng)目決策提供最科學(xué)的支撐。
?。ǘ┰u(píng)價(jià)報(bào)告體例
評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)該由以下幾部分內(nèi)容構(gòu)成：
1、項(xiàng)目基礎(chǔ)信息。包括項(xiàng)目建設(shè)的必要性、項(xiàng)目前期工作開展情況、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)規(guī)模、工程方案、投資估算、實(shí)施安排等。
2、產(chǎn)出說明。包括交通量及營(yíng)運(yùn)收入復(fù)核結(jié)果、項(xiàng)目在營(yíng)運(yùn)期提供的養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)運(yùn)營(yíng)、應(yīng)急救援、信息服務(wù)、沿線服務(wù)設(shè)施服務(wù)等通行服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
3、PPP運(yùn)作方式。包括項(xiàng)目實(shí)施主體、運(yùn)營(yíng)期設(shè)定、投融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施配套安排等。
4、定性評(píng)價(jià)。包括評(píng)價(jià)方法、專家組構(gòu)成、定性評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重設(shè)置、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、專家組意見及評(píng)分結(jié)果、定性評(píng)價(jià)結(jié)論等。
5、定量評(píng)價(jià)。包括評(píng)價(jià)方法、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及分配框架、參照項(xiàng)目選擇、參數(shù)選擇、PSC值與PPP值計(jì)算結(jié)果、定量評(píng)價(jià)結(jié)論等。
6、物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論。在完成前述定性及定量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)得出最終結(jié)論。
（三）評(píng)價(jià)前的準(zhǔn)備工作
1.確定邊界條件。在評(píng)價(jià)前，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施的配套安排等關(guān)鍵邊界條件進(jìn)行界定。
2.收集完整的工程及投資資料。新改建項(xiàng)目應(yīng)完成工程可行性研究報(bào)告的編制并通過預(yù)審，實(shí)現(xiàn)在工可階段對(duì)項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)規(guī)模、建設(shè)條件與工程方案、投資估算等因素的技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)與固定。已通車的存量項(xiàng)目應(yīng)提交項(xiàng)目的執(zhí)行報(bào)告、竣工決算審計(jì)結(jié)果，說明項(xiàng)目的工程情況及實(shí)際建設(shè)投資，同時(shí)還應(yīng)提交債務(wù)及抵押情況說明及收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合規(guī)性說明。
3.收集項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本資料。針對(duì)項(xiàng)目所在區(qū)域及項(xiàng)目特點(diǎn)，調(diào)查和收集可供參考使用的PPP及PSC兩種情景下項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理支出、日常養(yǎng)護(hù)及小修保養(yǎng)支出、大中修支出、專項(xiàng)工程支出及應(yīng)急處置支出的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，供后續(xù)測(cè)算使用。
4.開展項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期交通量及營(yíng)運(yùn)收入復(fù)核。交通量復(fù)核應(yīng)采取諸如“四階段法”的量化分析方法通過建模對(duì)未來年交通量進(jìn)行復(fù)核。若OD（Origin Destination，起訖點(diǎn)）資料采集年份較早，應(yīng)通過補(bǔ)充交通調(diào)查或基于現(xiàn)狀交通量觀測(cè)資料進(jìn)行OD反推的方法更新資料。進(jìn)行營(yíng)運(yùn)收入復(fù)核時(shí)，應(yīng)以交通量復(fù)核結(jié)果為基礎(chǔ)對(duì)收費(fèi)收入進(jìn)行測(cè)算，同時(shí)還應(yīng)考慮計(jì)重收費(fèi)、綠色通道與特種車免費(fèi)及小客車節(jié)假日免費(fèi)等影響因素。此外，沿線服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)收入和沿線廣告收入也應(yīng)一并測(cè)算，并與收費(fèi)收入加總成為項(xiàng)目全口徑的營(yíng)運(yùn)收入。
三、定性評(píng)價(jià)
定性評(píng)價(jià)的步驟、方法及指標(biāo)體系在財(cái)政部發(fā)布的評(píng)價(jià)指引中已有清晰的說明，在此不做贅述。需要說明的是，在專家組構(gòu)成上應(yīng)充分體現(xiàn)行業(yè)管理需求，如專家組構(gòu)成上宜納入公路工程、運(yùn)營(yíng)及養(yǎng)護(hù)、財(cái)務(wù)分析等行業(yè)專家。在指標(biāo)設(shè)置方面應(yīng)充分體現(xiàn)收費(fèi)公路項(xiàng)目特點(diǎn)。如在全生命周期整合程度指標(biāo)上應(yīng)充分考慮項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急處置、信息服務(wù)等環(huán)節(jié)的長(zhǎng)期充分整合程度；在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配指標(biāo)上應(yīng)考慮組織機(jī)構(gòu)、施工技術(shù)、工程方案與工程地質(zhì)、投資估算、項(xiàng)目投融資、征拆、交通量、運(yùn)營(yíng)管理、政策、財(cái)務(wù)、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)因素；在項(xiàng)目績(jī)效管理指標(biāo)上應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、安全和運(yùn)營(yíng)期內(nèi)設(shè)施技術(shù)狀況、應(yīng)急反應(yīng)、收費(fèi)服務(wù)及保通保暢、停車區(qū)服務(wù)區(qū)服務(wù)功能及質(zhì)量、公眾信息服務(wù)等關(guān)注績(jī)效考核指標(biāo)體系設(shè)置是否全面、具體并具備可操作性，績(jī)效監(jiān)管機(jī)制是否可行合理，監(jiān)管部門是否明確。
四、定量評(píng)價(jià)
（一）評(píng)價(jià)步驟。評(píng)價(jià)分為設(shè)定參照項(xiàng)目、設(shè)定評(píng)價(jià)參數(shù)、設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)分配框架、計(jì)算PSC值、計(jì)算PSC競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值、計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、計(jì)算PPP值、比較PSC值和PPP值并得出定量評(píng)價(jià)結(jié)論等步驟。
（二）設(shè)定參照項(xiàng)目。所謂參照項(xiàng)目是指擬采用PPP方式實(shí)施的收費(fèi)公路項(xiàng)目，假定使用傳統(tǒng)的政府自建自管方式的實(shí)施情景。參照項(xiàng)目在項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)規(guī)模、工程方案、運(yùn)營(yíng)期交通量及營(yíng)運(yùn)收入、運(yùn)營(yíng)期服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)期年限等應(yīng)與按PPP方式實(shí)施保持一致。對(duì)于公路行業(yè)而言，在推廣PPP方式之前大量采用的項(xiàng)目實(shí)施方式之一即是政府自建自管方式，因此在設(shè)定參照項(xiàng)目時(shí)只需要按政府實(shí)施項(xiàng)目時(shí)的投融資方案及運(yùn)營(yíng)期成本支出水平設(shè)定即可。需要注意的是政府自建自管的政府還貸型項(xiàng)目其運(yùn)營(yíng)期稅費(fèi)政策與經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路存在差異，須區(qū)別對(duì)待。
?。ㄈ┰O(shè)定評(píng)價(jià)參數(shù)
1.評(píng)價(jià)基年。參照《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）和《公路建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》的要求，新改建項(xiàng)目的評(píng)價(jià)基年為開工年的前一年，已通車存量項(xiàng)目的評(píng)價(jià)基年為項(xiàng)目按PPP方式實(shí)施的前一年。
2.項(xiàng)目融資成本。建議按人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率取用。使用其他融資方式的以融資實(shí)際發(fā)生的成本計(jì)。
3.折現(xiàn)率。折現(xiàn)率按財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十七條規(guī)定取用。測(cè)算PSC值與PPP值時(shí)取用的折現(xiàn)率應(yīng)一致。
4.評(píng)價(jià)期。項(xiàng)目按PPP方式實(shí)施時(shí)，新改建項(xiàng)目的評(píng)價(jià)期應(yīng)該為“建設(shè)期+運(yùn)營(yíng)期”，其中運(yùn)營(yíng)期年限按現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定確定；已通車存量項(xiàng)目評(píng)價(jià)期按《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理辦法》有關(guān)規(guī)定確定。在設(shè)定參照項(xiàng)目評(píng)價(jià)期時(shí)應(yīng)按PPP方式同口徑取用。
5.稅費(fèi)。按PPP方式實(shí)施時(shí)項(xiàng)目屬性為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，營(yíng)運(yùn)期稅費(fèi)主要為營(yíng)業(yè)稅或增值稅和企業(yè)所得稅。參照項(xiàng)目情景下項(xiàng)目屬性為政府還貸型收費(fèi)公路，不繳納營(yíng)業(yè)稅或增值稅和企業(yè)所得稅，但須繳納水利基金，部分省份除水利基金外還須繳納其他基金。需要注意的是“營(yíng)改增”實(shí)行的新項(xiàng)目新辦法、老項(xiàng)目老辦法，應(yīng)區(qū)別對(duì)待。
（四）設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)分配框架
對(duì)于收費(fèi)公路項(xiàng)目而言，可能的風(fēng)險(xiǎn)因素為組織機(jī)構(gòu)、施工技術(shù)、工程方案與工程地質(zhì)、投資估算、項(xiàng)目投融資、征拆、交通量、運(yùn)營(yíng)管理、政策、財(cái)務(wù)、不可抗力等。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等因素，原則上政府應(yīng)該承擔(dān)征拆、保底交通量、政策等風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該與社會(huì)資本共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本應(yīng)該承擔(dān)余下風(fēng)險(xiǎn)。
?。ㄎ澹?ldquo;盈利型”項(xiàng)目的PSC值和PPP值。所謂“盈利型”項(xiàng)目是指項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)收入總和現(xiàn)值大于項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和社會(huì)資本合理回報(bào)現(xiàn)值總和的項(xiàng)目。此種情景下PSC值與PPP值的比較價(jià)值在于政府通過不同實(shí)施方式所獲得的收益大小。故PSC值與PPP值的公式如下：
PSC值=營(yíng)運(yùn)收入+其他收入-政府建設(shè)期投入-政府運(yùn)營(yíng)期管養(yǎng)支出-其他成本-風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本（公式1）
PPP值=營(yíng)運(yùn)收入+其他收入-社會(huì)資本建設(shè)期投入-社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)期管養(yǎng)支出-社會(huì)資本其他成本-社會(huì)資本合理回報(bào)-政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本（公式2）
?。?ldquo;非盈利型”項(xiàng)目的PSC值和PPP值
所謂“非盈利型”項(xiàng)目是指項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)收入總和現(xiàn)值小于項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和社會(huì)資本合理回報(bào)現(xiàn)值總和的項(xiàng)目。此種情景下PSC值與PPP值的比較價(jià)值在于政府通過不同實(shí)施方式所付出的成本大小。故PSC值與PPP值的公式如下：
PSC值=政府建設(shè)期投入+政府運(yùn)營(yíng)期管養(yǎng)支出+其他成本-項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)收入-其他收入+風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本（公式3）
PPP值=政府建設(shè)期補(bǔ)助或股權(quán)投資+政府運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼+政府其他投入-社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)期稅費(fèi)+政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本（公式4）
?。ㄆ撸╆P(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值的處理
從公式2可以看出，作為收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值主要因素的運(yùn)營(yíng)期稅費(fèi)已經(jīng)在PPP值公式中隱含的得以體現(xiàn)，即政府收益中包括了社會(huì)資本繳納的稅費(fèi)。而在公式4中，運(yùn)營(yíng)期稅費(fèi)作為政府實(shí)際成本的沖減也使PPP和PSC兩種方式得以公平比較。
?。ò耍㏄SC值和PPP值的計(jì)算
公式1～公式4的計(jì)算除風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本外，可通過編制還本付息表、項(xiàng)目利潤(rùn)表和資本金現(xiàn)金流量表實(shí)現(xiàn)。表格樣例見表1～表5。對(duì)于盈利型項(xiàng)目而言，PPP值類似社會(huì)資本為取得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)向政府交納的無形資產(chǎn)購(gòu)買費(fèi)用，購(gòu)買費(fèi)用可以自有資金一次性投入方式體現(xiàn)或以年金形式在運(yùn)營(yíng)期體現(xiàn)。對(duì)于非盈利型項(xiàng)目，政府運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼宜以年金形式體現(xiàn)。
因政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本在PPP值和PSC值比較時(shí)可對(duì)等扣除，故只需計(jì)算可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本即可。為計(jì)算簡(jiǎn)便，可使用概率法計(jì)算可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。計(jì)算時(shí)，可根據(jù)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素在類似工程建設(shè)項(xiàng)目或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中發(fā)生的概率值、每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素風(fēng)險(xiǎn)后果所產(chǎn)生的現(xiàn)值通過數(shù)據(jù)調(diào)查分別予以確定，之后計(jì)算得出可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。
?。ň牛┒吭u(píng)價(jià)結(jié)果的判定
對(duì)于盈利型項(xiàng)目，當(dāng)PPP值大于等于PSC值時(shí)，認(rèn)定通過定量評(píng)價(jià)。對(duì)于非盈利型項(xiàng)目，當(dāng)PPP值小于等于PSC值時(shí)，認(rèn)定通過定量評(píng)價(jià)。
五、相關(guān)建議
通過前述評(píng)價(jià)方法的探討可知，做好收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)，重點(diǎn)在于客觀地對(duì)項(xiàng)目交通量及營(yíng)運(yùn)收入進(jìn)行分析，全面準(zhǔn)確地獲得政府傳統(tǒng)方式及社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)方式下的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確地識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素并公平地在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行責(zé)任劃分。因此，建議有關(guān)部門加快推進(jìn)PPP綜合信息平臺(tái)建設(shè)，并將收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)納入平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)向全社會(huì)開放。同時(shí)盡早出臺(tái)收費(fèi)公路物有所值評(píng)價(jià)的相關(guān)技術(shù)規(guī)范，為高質(zhì)量開展評(píng)價(jià)工作提供保障。
