收費公路PPP項目物有所值評價方法淺議
2017-12-28
近年來，國務(wù)院、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、交通運輸部等連續(xù)出臺政策，鼓勵社會資本以PPP方式進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營領(lǐng)域，各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛推出收費公路PPP的推介項目。同時，財政部多次發(fā)布PPP項目物有所值評價的指引、指南，用以引導PPP項目物有所值評價工作的開展。交通運輸部在2015年12月發(fā)布的《收費公路政府和社會資本合作操作指南（試行）》中提出對符合公路交通發(fā)展規(guī)劃和《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》要求的項目可給予車購稅資金支持，并明確要求擬申請車購稅資金支持的收費公路PPP項目須提交物有所值評價在內(nèi)的完整PPP前期工作資料。雖然相關(guān)部委發(fā)布了評價工作要求和方法指引，但由于行業(yè)上尚未出臺收費公路物有所值評價的技術(shù)規(guī)范要求，從各地收費公路PPP項目的前期工作看，收費公路PPP項目物有所值評價工作仍然處于缺少技術(shù)規(guī)范要求的自由發(fā)揮階段，工作水平參差不齊、水平不一。為此，筆者根據(jù)財政部有關(guān)指引要求、公路建設(shè)項目經(jīng)濟評價有關(guān)技術(shù)規(guī)范，并結(jié)合PPP項目咨詢中物有所值評價的實踐應(yīng)用及體會，提出了收費公路PPP項目物有所值評價的方法，供業(yè)界批評指正。
一、當前評價存在的主要問題
從當前收費公路PPP項目物有所值評價存在的問題看，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
一是評價的準備工作基礎(chǔ)不牢，普遍存在項目產(chǎn)出不做復核的傾向。公路項目工程可行性研究交通量預測一般都存在預測結(jié)果偏高的情況，若是已通車存量項目則交通量預測的時點更早、參考意義更低。目前收費公路PPP項目的物有所值定量評價受咨詢單位技術(shù)能力、項目周期及經(jīng)費等因素限制，基本不對項目未來年交通量進行復核，不但會夸大項目產(chǎn)出、對評價結(jié)論產(chǎn)生影響，還會影響政府財政支出測算結(jié)論。
二是評價方法使用不規(guī)范，對評價指引理解不深。例如在評價時沒有結(jié)合收費公路的特點，區(qū)分項目收益能否覆蓋支出進而采取不同的評價方法，而是簡單照搬了評價指引中以項目全周期成本和政府財政負擔為核心的公益性項目評價方法。同時，沒有關(guān)注到經(jīng)營性收費公路與政府還貸型收費公路在稅收政策上的不同，在競爭性中立調(diào)整值的界定與計算上存在錯誤。
三是評價參數(shù)選擇存在錯誤。例如在折現(xiàn)率使用上普遍存在概念錯誤，在PSC值與PPP值計算中二者在成本數(shù)據(jù)上存在的差異沒有進行深入的調(diào)查分析。
二、收費公路PPP項目的VFM評價方法
（一）評價的總體要求
收費公路項目具有投資大、回收周期長的特點，對于是否使用PPP方式實施應(yīng)該持積極而又謹慎的態(tài)度。因此，收費公路項目物有所值的評價應(yīng)采取定性評價與定量評價結(jié)合、以定量評價為主的方法，以評價數(shù)據(jù)決定評價結(jié)論。在評價開展的工作流程節(jié)點上，應(yīng)堅持在發(fā)起識別階段開展初步評價、在準備階段開展評價修正、在項目采購階段社會資本報價后開展評價驗證的三階段評價工作方式，使評價結(jié)論最大程度上反映項目真實情況，為項目決策提供最科學的支撐。
?。ǘ┰u價報告體例
評價報告應(yīng)該由以下幾部分內(nèi)容構(gòu)成：
1、項目基礎(chǔ)信息。包括項目建設(shè)的必要性、項目前期工作開展情況、技術(shù)標準與建設(shè)規(guī)模、工程方案、投資估算、實施安排等。
2、產(chǎn)出說明。包括交通量及營運收入復核結(jié)果、項目在營運期提供的養(yǎng)護、收費運營、應(yīng)急救援、信息服務(wù)、沿線服務(wù)設(shè)施服務(wù)等通行服務(wù)標準。
3、PPP運作方式。包括項目實施主體、運營期設(shè)定、投融資結(jié)構(gòu)、項目回報機制、項目實施配套安排等。
4、定性評價。包括評價方法、專家組構(gòu)成、定性評價指標及權(quán)重設(shè)置、評分標準、專家組意見及評分結(jié)果、定性評價結(jié)論等。
5、定量評價。包括評價方法、項目風險識別及分配框架、參照項目選擇、參數(shù)選擇、PSC值與PPP值計算結(jié)果、定量評價結(jié)論等。
6、物有所值評價結(jié)論。在完成前述定性及定量評價的基礎(chǔ)上，對項目物有所值評價得出最終結(jié)論。
?。ㄈ┰u價前的準備工作
1.確定邊界條件。在評價前，應(yīng)對項目的投融資結(jié)構(gòu)、項目回報機制、項目實施的配套安排等關(guān)鍵邊界條件進行界定。
2.收集完整的工程及投資資料。新改建項目應(yīng)完成工程可行性研究報告的編制并通過預審，實現(xiàn)在工可階段對項目技術(shù)標準與建設(shè)規(guī)模、建設(shè)條件與工程方案、投資估算等因素的技術(shù)狀態(tài)確認與固定。已通車的存量項目應(yīng)提交項目的執(zhí)行報告、竣工決算審計結(jié)果，說明項目的工程情況及實際建設(shè)投資，同時還應(yīng)提交債務(wù)及抵押情況說明及收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓合規(guī)性說明。
3.收集項目運營成本資料。針對項目所在區(qū)域及項目特點，調(diào)查和收集可供參考使用的PPP及PSC兩種情景下項目的運營管理支出、日常養(yǎng)護及小修保養(yǎng)支出、大中修支出、專項工程支出及應(yīng)急處置支出的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，供后續(xù)測算使用。
4.開展項目運營期交通量及營運收入復核。交通量復核應(yīng)采取諸如“四階段法”的量化分析方法通過建模對未來年交通量進行復核。若OD（Origin Destination，起訖點）資料采集年份較早，應(yīng)通過補充交通調(diào)查或基于現(xiàn)狀交通量觀測資料進行OD反推的方法更新資料。進行營運收入復核時，應(yīng)以交通量復核結(jié)果為基礎(chǔ)對收費收入進行測算，同時還應(yīng)考慮計重收費、綠色通道與特種車免費及小客車節(jié)假日免費等影響因素。此外，沿線服務(wù)設(shè)施經(jīng)營收入和沿線廣告收入也應(yīng)一并測算，并與收費收入加總成為項目全口徑的營運收入。
三、定性評價
定性評價的步驟、方法及指標體系在財政部發(fā)布的評價指引中已有清晰的說明，在此不做贅述。需要說明的是，在專家組構(gòu)成上應(yīng)充分體現(xiàn)行業(yè)管理需求，如專家組構(gòu)成上宜納入公路工程、運營及養(yǎng)護、財務(wù)分析等行業(yè)專家。在指標設(shè)置方面應(yīng)充分體現(xiàn)收費公路項目特點。如在全生命周期整合程度指標上應(yīng)充分考慮項目的設(shè)計、投融資、工程建設(shè)、運營管理、養(yǎng)護、應(yīng)急處置、信息服務(wù)等環(huán)節(jié)的長期充分整合程度；在風險識別與分配指標上應(yīng)考慮組織機構(gòu)、施工技術(shù)、工程方案與工程地質(zhì)、投資估算、項目投融資、征拆、交通量、運營管理、政策、財務(wù)、不可抗力等風險因素；在項目績效管理指標上應(yīng)針對項目建設(shè)進度、質(zhì)量、安全和運營期內(nèi)設(shè)施技術(shù)狀況、應(yīng)急反應(yīng)、收費服務(wù)及保通保暢、停車區(qū)服務(wù)區(qū)服務(wù)功能及質(zhì)量、公眾信息服務(wù)等關(guān)注績效考核指標體系設(shè)置是否全面、具體并具備可操作性，績效監(jiān)管機制是否可行合理，監(jiān)管部門是否明確。
四、定量評價
?。ㄒ唬┰u價步驟。評價分為設(shè)定參照項目、設(shè)定評價參數(shù)、設(shè)定風險分配框架、計算PSC值、計算PSC競爭性中立調(diào)整值、計算風險承擔成本、計算PPP值、比較PSC值和PPP值并得出定量評價結(jié)論等步驟。
（二）設(shè)定參照項目。所謂參照項目是指擬采用PPP方式實施的收費公路項目，假定使用傳統(tǒng)的政府自建自管方式的實施情景。參照項目在項目技術(shù)標準與建設(shè)規(guī)模、工程方案、運營期交通量及營運收入、運營期服務(wù)標準、運營期年限等應(yīng)與按PPP方式實施保持一致。對于公路行業(yè)而言，在推廣PPP方式之前大量采用的項目實施方式之一即是政府自建自管方式，因此在設(shè)定參照項目時只需要按政府實施項目時的投融資方案及運營期成本支出水平設(shè)定即可。需要注意的是政府自建自管的政府還貸型項目其運營期稅費政策與經(jīng)營性收費公路存在差異，須區(qū)別對待。
（三）設(shè)定評價參數(shù)
1.評價基年。參照《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（第三版）和《公路建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》的要求，新改建項目的評價基年為開工年的前一年，已通車存量項目的評價基年為項目按PPP方式實施的前一年。
2.項目融資成本。建議按人民銀行公布的貸款基準利率取用。使用其他融資方式的以融資實際發(fā)生的成本計。
3.折現(xiàn)率。折現(xiàn)率按財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十七條規(guī)定取用。測算PSC值與PPP值時取用的折現(xiàn)率應(yīng)一致。
4.評價期。項目按PPP方式實施時，新改建項目的評價期應(yīng)該為“建設(shè)期+運營期”，其中運營期年限按現(xiàn)行《收費公路管理條例》有關(guān)規(guī)定確定；已通車存量項目評價期按《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理辦法》有關(guān)規(guī)定確定。在設(shè)定參照項目評價期時應(yīng)按PPP方式同口徑取用。
5.稅費。按PPP方式實施時項目屬性為經(jīng)營性收費公路，營運期稅費主要為營業(yè)稅或增值稅和企業(yè)所得稅。參照項目情景下項目屬性為政府還貸型收費公路，不繳納營業(yè)稅或增值稅和企業(yè)所得稅，但須繳納水利基金，部分省份除水利基金外還須繳納其他基金。需要注意的是“營改增”實行的新項目新辦法、老項目老辦法，應(yīng)區(qū)別對待。
?。ㄋ模┰O(shè)定風險分配框架
對于收費公路項目而言，可能的風險因素為組織機構(gòu)、施工技術(shù)、工程方案與工程地質(zhì)、投資估算、項目投融資、征拆、交通量、運營管理、政策、財務(wù)、不可抗力等。按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等因素，原則上政府應(yīng)該承擔征拆、保底交通量、政策等風險，政府應(yīng)該與社會資本共同承擔不可抗力風險；社會資本應(yīng)該承擔余下風險。
?。ㄎ澹?ldquo;盈利型”項目的PSC值和PPP值。所謂“盈利型”項目是指項目營運收入總和現(xiàn)值大于項目建設(shè)成本、運營成本和社會資本合理回報現(xiàn)值總和的項目。此種情景下PSC值與PPP值的比較價值在于政府通過不同實施方式所獲得的收益大小。故PSC值與PPP值的公式如下：
PSC值=營運收入+其他收入-政府建設(shè)期投入-政府運營期管養(yǎng)支出-其他成本-風險承擔成本（公式1）
PPP值=營運收入+其他收入-社會資本建設(shè)期投入-社會資本運營期管養(yǎng)支出-社會資本其他成本-社會資本合理回報-政府自留風險承擔成本（公式2）
（六）“非盈利型”項目的PSC值和PPP值
所謂“非盈利型”項目是指項目營運收入總和現(xiàn)值小于項目建設(shè)成本、運營成本和社會資本合理回報現(xiàn)值總和的項目。此種情景下PSC值與PPP值的比較價值在于政府通過不同實施方式所付出的成本大小。故PSC值與PPP值的公式如下：
PSC值=政府建設(shè)期投入+政府運營期管養(yǎng)支出+其他成本-項目營運收入-其他收入+風險承擔成本（公式3）
PPP值=政府建設(shè)期補助或股權(quán)投資+政府運營期補貼+政府其他投入-社會資本運營期稅費+政府自留風險承擔成本（公式4）
?。ㄆ撸╆P(guān)于競爭性中立調(diào)整值的處理
從公式2可以看出，作為收費公路PPP項目競爭性中立調(diào)整值主要因素的運營期稅費已經(jīng)在PPP值公式中隱含的得以體現(xiàn)，即政府收益中包括了社會資本繳納的稅費。而在公式4中，運營期稅費作為政府實際成本的沖減也使PPP和PSC兩種方式得以公平比較。
（八）PSC值和PPP值的計算
公式1～公式4的計算除風險承擔成本外，可通過編制還本付息表、項目利潤表和資本金現(xiàn)金流量表實現(xiàn)。表格樣例見表1～表5。對于盈利型項目而言，PPP值類似社會資本為取得項目經(jīng)營權(quán)向政府交納的無形資產(chǎn)購買費用，購買費用可以自有資金一次性投入方式體現(xiàn)或以年金形式在運營期體現(xiàn)。對于非盈利型項目，政府運營期補貼宜以年金形式體現(xiàn)。
因政府自留風險承擔成本在PPP值和PSC值比較時可對等扣除，故只需計算可轉(zhuǎn)移風險承擔成本即可。為計算簡便，可使用概率法計算可轉(zhuǎn)移風險承擔成本。計算時，可根據(jù)每個風險因素在類似工程建設(shè)項目或項目運營中發(fā)生的概率值、每個風險因素風險后果所產(chǎn)生的現(xiàn)值通過數(shù)據(jù)調(diào)查分別予以確定，之后計算得出可轉(zhuǎn)移風險承擔成本。
（九）定量評價結(jié)果的判定
對于盈利型項目，當PPP值大于等于PSC值時，認定通過定量評價。對于非盈利型項目，當PPP值小于等于PSC值時，認定通過定量評價。
五、相關(guān)建議
通過前述評價方法的探討可知，做好收費公路PPP項目的物有所值評價，重點在于客觀地對項目交通量及營運收入進行分析，全面準確地獲得政府傳統(tǒng)方式及社會資本運營方式下的項目運營數(shù)據(jù)，準確地識別項目風險因素并公平地在政府和社會資本之間進行責任劃分。因此，建議有關(guān)部門加快推進PPP綜合信息平臺建設(shè)，并將收費公路統(tǒng)計報表制度統(tǒng)計數(shù)據(jù)納入平臺，以實現(xiàn)項目數(shù)據(jù)向全社會開放。同時盡早出臺收費公路物有所值評價的相關(guān)技術(shù)規(guī)范，為高質(zhì)量開展評價工作提供保障。
