高速公路PPP項(xiàng)目的"錢(qián)途"如何不迷失
2017-12-28
國(guó)內(nèi)高速公路經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，已經(jīng)初步形成了較為通達(dá)完善的高速公路網(wǎng)絡(luò)，新建高速公路多為現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)的補(bǔ)充，并向高原、山區(qū)等經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)推進(jìn)，建設(shè)投資規(guī)模越來(lái)越大，經(jīng)濟(jì)效益越來(lái)越有限，高速公路面臨著收益難以平衡的問(wèn)題，PPP模式以其特有的優(yōu)勢(shì)，有效地解決了這一問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)高速公路的發(fā)展有著重要的意義。目前，高速公路面臨著公益性越來(lái)越強(qiáng)、建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大、經(jīng)濟(jì)效益越來(lái)越低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這些問(wèn)題是PPP模式投資建設(shè)高速公路所急需解決的障礙。
高速公路公益屬性越來(lái)越強(qiáng)
國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)高速公路是政策約束下 “使用者付費(fèi)”的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，是社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的有效結(jié)合，體現(xiàn)出公益性質(zhì)和商品性質(zhì)的雙重屬性。但是，從目前全國(guó)各省市對(duì)新建高速公路的規(guī)劃立項(xiàng)來(lái)看，政府對(duì)高速公路的經(jīng)濟(jì)效益越來(lái)越不重視，甚至忽略。這主要體現(xiàn)在，高速公路規(guī)劃立項(xiàng)的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)已經(jīng)不再是決策的必要條件，政府決策時(shí)更多地傾向于政策規(guī)劃、社會(huì)效益評(píng)價(jià)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、路網(wǎng)建設(shè)等宏觀層面。廣東省正在招商的某高速公路，其經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)中財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率小于0、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值負(fù)70多億元，依然通過(guò)了項(xiàng)目的規(guī)劃立項(xiàng)。
建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價(jià)水平不斷提高， 高速公路的投資建設(shè)成本逐年提高， 單位造價(jià)比早期高速公路高出一倍至二倍。高速公路的投資建設(shè)成本受諸多因素的影響而大幅度上升。征地拆遷成本的大幅度增加。與早年情況相比，近年來(lái)各地的征地拆遷費(fèi)用，均出現(xiàn)較大幅度的上升，增加了一倍至三倍，上升趨勢(shì)還將延續(xù)。
人力資源成本大幅度增加。隨著國(guó)家人口紅利的逐漸下降，農(nóng)民工對(duì)工資收入的要求和議價(jià)能力越來(lái)越強(qiáng)，高速公路建設(shè)在一定程度上屬于勞動(dòng)力需求密集型的產(chǎn)業(yè)，人力資源的成本大幅度增加是必然結(jié)果。原材料價(jià)格大幅度上漲。自 2005年以來(lái)，高速公路建設(shè)中的主要原材料，如鋼材、水泥、瀝青、石料等均出現(xiàn)了大幅度的上漲，直接推動(dòng)了建設(shè)成本的大幅度增加。工程建設(shè)難度加大。隨著高速公路建設(shè)逐步向高原、山區(qū)推進(jìn)， 隧道、橋梁明顯增多，平均橋隧比達(dá)到50%以上，部分項(xiàng)目出現(xiàn)橋連隧、隧連橋、隧中有橋的情況，橋隧比高達(dá)90%以上，施工難度不斷加大，工程造價(jià)也隨之上升。受上述因素的綜合影響，高速公路的投資規(guī)模越來(lái)越大。
經(jīng)濟(jì)效益越來(lái)越低
高速公路建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益越來(lái)越低，是多因素綜合的結(jié)果，除了上述公益性越來(lái)越強(qiáng)和建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大外，還有許多新的因素影響。線路不是路網(wǎng)中的核心線路。國(guó)內(nèi)高速公路經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，已經(jīng)初步形成了較為通達(dá)完善的高速公路網(wǎng)絡(luò)，新建高速公路多為現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)的補(bǔ)充，難以成為核心部分，競(jìng)爭(zhēng)力差。線路沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后。新建高速公路多位于中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域，線路沿線多為相對(duì)落后的縣域經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體量難以支持高速公路建設(shè)的經(jīng)濟(jì)需求，此類高速公路建設(shè)決策主要考慮社會(huì)影響，是公益性越來(lái)越強(qiáng)的體現(xiàn)。
收費(fèi)政策的限制。收費(fèi)政策的限制主要表現(xiàn)為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府部門(mén)制定，未能結(jié)合新建高速建設(shè)規(guī)模、車輛流量等多種因素量身制定收費(fèi)價(jià)格，導(dǎo)致有些高速公路收費(fèi)價(jià)格相對(duì)于建設(shè)規(guī)模嚴(yán)重偏低，造成項(xiàng)目的收益極差。總得來(lái)說(shuō)，高速公路經(jīng)濟(jì)效益差是多種因素綜合的結(jié)果，影響因素?zé)o外乎收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、車流量少、投資規(guī)模大等。
PPP模式建設(shè)高速公路存在的收益無(wú)法平衡問(wèn)題，是一些社會(huì)資本面對(duì)高速公路望而卻步的主要原因，有一些方法可以有效解決這些問(wèn)題。
政府給予一定的政策支持
政策是政府公共部門(mén)獨(dú)有的資源，也是高速公路建設(shè)合法合規(guī)存在的依據(jù)和保障。對(duì)高速公路建設(shè)來(lái)說(shuō)，政府公共部門(mén)所能提供的政策支持主要?jiǎng)t有兩種。收費(fèi)價(jià)格的支持，即要給予社會(huì)資本一定的收費(fèi)定價(jià)權(quán)。這是基于高速公路本身的商品屬性而言的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，商品的創(chuàng)造者應(yīng)當(dāng)對(duì)自己創(chuàng)造的商品有定價(jià)權(quán)，這符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。
對(duì)高速公路而言，收費(fèi)價(jià)格要綜合考慮投資規(guī)模、預(yù)計(jì)車輛流量、社會(huì)資本合理的收益預(yù)期等因素制定，而不能由政府物價(jià)部門(mén)單方面制定， 要考慮社會(huì)資本的合理訴求。之所以是一定的收費(fèi)定價(jià)權(quán)，是要政府部門(mén)同時(shí)也要考慮社會(huì)影響、國(guó)民經(jīng)濟(jì)成本等宏觀層面的因素。收費(fèi)政策的支持本質(zhì)上要求，政府在確定收費(fèi)價(jià)格的時(shí)候， 同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)需求和社會(huì)需求，但在經(jīng)濟(jì)效益極有限、不能滿足社會(huì)資本合理利益訴求的時(shí)候，傾向于經(jīng)濟(jì)需求。
收費(fèi)期限的支持，即要給予一定的收費(fèi)期限延長(zhǎng)權(quán)。高速公路有投資規(guī)模大、投資回收期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，若考慮社會(huì)通脹因素的影響，高速公路的經(jīng)濟(jì)效益只會(huì)更低。高速公路在前期都是虧損的，在營(yíng)運(yùn)一定年限后才能有收益，越到后期收益越大，收費(fèi)年限限制了社會(huì)資本利用后期收益彌補(bǔ)前期虧損，使得社會(huì)資本在限定的營(yíng)運(yùn)期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)合理的收益預(yù)期，導(dǎo)致社會(huì)資本參與高速公路建設(shè)投資的積極性不高。若政府和社會(huì)資本在高速公路PPP合作中，不再限定收費(fèi)年限，給社會(huì)資本一個(gè)平衡虧損收益的機(jī)會(huì)，可以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與高速公路建設(shè)投資的積極性。
政府提供一定的資金支持
在政策支持依然不能保證高速公路經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)資本合理預(yù)期收益的情況下，政府應(yīng)提供一定的資金支持，政府提供資金支持的方式亦有多種。高速公路施工建設(shè)期間給予一定的資金補(bǔ)貼。施工建設(shè)期一般3年至4年，并且是資金、技術(shù)、人力、管理需求的集中爆發(fā)期，建設(shè)期間給予資金補(bǔ)貼可以有效減少項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，保證項(xiàng)目保質(zhì)按時(shí)竣工，更快地投資運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮其社會(huì)效益。但是，政府將承擔(dān)巨大的短期資金壓力。高速公路運(yùn)營(yíng)期間給予一定的資金補(bǔ)貼。運(yùn)營(yíng)期給予資金補(bǔ)貼可以減輕運(yùn)營(yíng)前期虧損所導(dǎo)致的資金壓力，可有效平衡項(xiàng)目收益。
首先是財(cái)政貼息，財(cái)政貼息是指政府在運(yùn)營(yíng)期，針對(duì)項(xiàng)目銀行貸款給予的利息補(bǔ)貼，用于彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)期社會(huì)資本的虧損。其次是收費(fèi)收入兜底。收費(fèi)收入兜底主要是基于政府與社會(huì)資本方在合作前期，對(duì)項(xiàng)目的收入的預(yù)測(cè)，在收費(fèi)收入達(dá)不到雙方預(yù)估的時(shí)候，政府方按照一定的比例對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)助，如實(shí)際收費(fèi)收入低于預(yù)估收費(fèi)收入的80%時(shí)，差額部分由政府補(bǔ)貼，以保障社會(huì)資本的合理預(yù)期收益。在實(shí)際收費(fèi)收入超出預(yù)估收費(fèi)收入120%時(shí)，超出部分由政府獨(dú)享，用于彌補(bǔ)政府前提的補(bǔ)貼投入，達(dá)到合理平衡政府和社會(huì)資本方收益的目的。再次是固定金額補(bǔ)貼。固定金額補(bǔ)貼是指政府在與社會(huì)資本協(xié)商基礎(chǔ)上，政府每年給予固定金額的補(bǔ)助，差額或超出部分均由社會(huì)資本承擔(dān)。
讓渡資源獲益權(quán)方式補(bǔ)貼。這種方式的資金支持主要有：給予一定的土地，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)獲得收益；移交現(xiàn)有收益好的高速公路收費(fèi)權(quán)，通過(guò)運(yùn)營(yíng)收益獲得資金支持；承擔(dān)建設(shè)期部分或全部征地拆遷費(fèi)用的方式予以支持；給予有“設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包”（EPC）實(shí)力的社會(huì)資本方一些EPC工程項(xiàng)目，通過(guò)EPC利潤(rùn)方式予以支持；讓渡政府擁有的礦產(chǎn)資源、旅游資源等獲益權(quán)給社會(huì)資本方（擁有開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)能力的）方式予以支持。
建立合理的利益平衡機(jī)制
合理的利益平衡機(jī)制，是PPP的主要特征之一，也是PPP得以順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)之一，其實(shí)質(zhì)是高速公路公益屬性和商品屬性的平衡，在這個(gè)機(jī)制下，政府與社會(huì)資本不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn)，還需要控制社會(huì)資本可能的高額利潤(rùn)，即不允許社會(huì)資本在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。在高速公路收益滿足社會(huì)資本方合理預(yù)期收益的情況下，應(yīng)當(dāng)降低收費(fèi)價(jià)格或者停止收費(fèi)，讓利于社會(huì)。
政府在合作中提供了政策或資金支持的，應(yīng)當(dāng)在滿足政府支持條件的時(shí)候，及時(shí)調(diào)整政策或者超出設(shè)定條件的收益由政府分享，以平衡政府在高速公路項(xiàng)目前期的支出。合理的利益平衡機(jī)制的核心，在于政府和社會(huì)資本在對(duì)應(yīng)機(jī)制下，均可取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的合理收益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。
在社會(huì)資本方具備EPC實(shí)施能力的情況下，社會(huì)資本方可以通過(guò)EPC獲得一定的收益，用于平衡收益的不足。同時(shí)，在PP P+E PC模式下，投資企業(yè)和施工企業(yè)為同一主體，社會(huì)資本可以有效控制投資節(jié)奏和施工節(jié)奏的統(tǒng)一，做到資金、技術(shù)、人力、管理的有機(jī)結(jié)合，提高生產(chǎn)效率，降低建設(shè)成本。
社會(huì)資本走產(chǎn)融結(jié)合發(fā)展道路
高速公路的PPP融資建設(shè)中，社會(huì)資本多為產(chǎn)業(yè)資本，產(chǎn)業(yè)資本面對(duì)動(dòng)輒幾十億元甚至幾百億元的高速公路投資，不可避免的要借用金融資本的力量， 為高速公路的投資建設(shè)服務(wù)。事實(shí)證明，產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的融合發(fā)展，可以帶來(lái)超額收益，此收益可以用于平衡高速公路自身收益的不足。高速公路作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，社會(huì)資本可以將高速公路資產(chǎn)證券化，實(shí)現(xiàn)再融資再投資。
