美國PPP工程的行政監(jiān)管體系研究
2017-12-26
改革開放以來，雖然我國經濟一直迅猛發(fā)展，但是政府財政能力仍不能滿足廣大人民群眾對各種基礎設施的需求，嚴重阻礙了我國社會和經濟的發(fā)展。分析美國PPP的應用現(xiàn)狀及其行政監(jiān)管體系，學習和借鑒美國政府使用PPP模式的經驗，盡量避免失誤、少走彎路，對我國加快和完善基礎設施建設具有指導意義。
PPP模式的應用現(xiàn)狀
PPP（Public-Private Partnerships）中文稱為公私合營或公私伙伴關系，也就是公共部門為社會公眾提供產品或服務，與私人部門建立伙伴關系進行合作的方式。對于這種合作方式，不同的時期、不同的組織有多種定義。美國公私伙伴關系國家理事會（NCPPP）做出定義如下：公私伙伴關系是政府部門與私人部門實體簽訂的合同協(xié)議，通過這項協(xié)議，公、私雙方在為社會公眾提供工程服務或設施的過程中共享其技能、資產和資源，共同分擔潛在的風險和收益[[]]。
在美國土木工程師協(xié)會作的《2005年美國基礎設施建設成績單（2005 Report Card for America’s Infrastructure）》中，美國的基礎設施建設總體成績得分為“D”，并呼吁未來五年至少要投資1.6萬億美元，才能滿足對基礎設施的需求[[]]。盡管PPP模式在美國國內還存在著很大的爭議，但是它卻是解決美國社會公眾對基礎設施需求巨大而政府資金投入不足的途徑之一。
PPP工程主要涉及房屋建筑（學校、圖書館、政府大樓）、水務工程和交通工程等方面，使用PPP模式進行基礎設施建設與單純依靠政府投資相比，具有如下優(yōu)點：
共享公、私雙方資源，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，共擔風險，實現(xiàn)共贏；
減少公共資金投入，充分利用社會閑置資金，降低開發(fā)風險；
有利于加快工期、降低成本、減少環(huán)境污染。
美國交通部非常重視PPP模式在交通工程中的應用，它就PPP模式在美國交通工程上的應用向國會和社會公眾發(fā)布了大量研究報告，還設立了專門的部門研究PPP模式在交通工程中的應用。不僅交通工程占PPP工程的百分比巨大、政府相關部分非常重視PPP模式于交通工程的應用，各州關于交通工程使用PPP模式進行工程項目建設的法律體系最為全面和系統(tǒng)，所以下面對PPP工程的討論主要集中在交通工程。
監(jiān)管體制
美國政府對PPP工程的監(jiān)管體制包括三個方面的內容：相關的政府機構、行業(yè)協(xié)會和法律體系。法律規(guī)程體系是監(jiān)管的基礎，是任何一方必須遵守的行為準則。
相關的政府機構
聯(lián)邦商務部（DOC）、勞工部（DOL）等部門在相應的職責人為內對PPP工程起到基礎性作用，并不產生直接影響。如果PPP工程有公共資金的參與，聯(lián)邦會計總署（GAO）會負責檢查資金的使用和執(zhí)行。
行業(yè)協(xié)會
在美國，影響力比較大的建筑業(yè)行業(yè)協(xié)會包括美國土木工程師協(xié)會（ASCE）、美國建筑師學會（AIA）、國際編碼理事會（ICC）、美國咨詢工程師聯(lián)合會（ACEC）、美國總承包商聯(lián)合會（AGC）等，此外還有大量代表材料、制品、機械、設備廠商和供銷機構的行業(yè)組織。
特別的是，公私伙伴關系國家理事會（NCPPP）是一個專門針對PPP工程而成立的協(xié)會，它成立于1985年，是一個獨立的教育性協(xié)會，其資金來源包括會員會費、舉行會議的收益以及一部分美國交通部和聯(lián)合國開發(fā)計劃署提供的資助。它下設四個分會，包括國際分會、房地產分會、交通分會和水務分會。其宗旨在于，宣傳和促進公私伙伴關系模式，以使政府和商界意識到他們的合作在降低費用的同時，為社會公眾提供更優(yōu)質的產品、服務和設施。
監(jiān)管內容
美國政府對工程項目的監(jiān)管內容涉及很多方面，如市場準入、資金管理、招標采購、開工許可、風險管理、質量管理、健康與安全管理以及環(huán)境管理等許多方面，但是就PPP工程而言，招標采購、資金支持和保證擔保三方面監(jiān)管內容具有很多獨特之處。
招標采購
各個州對PPP工程的招標方式各不相同，如密蘇里州既允許采用應標建議書（Solicited Proposal）方式也允許采用非應標建議書（Unsolicited Proposal）方式，而印第安納州只允許采用應標建議書方式。此外，不同的工程項目采用何種PPP模式也不相同，所以PPP工程采用何種招標方式及其具體實施程序應由各州的法律和工程本身確定。
應標建議書是指，當業(yè)主需要采購貨物、工程或服務而頒發(fā)招標文件時，投標人向業(yè)主提交的響應招標文件的建議書。這種招標方式與競爭性招標方式基本相同。
資金支持
聯(lián)邦政府采取了一系列資金支持，以保證PPP工程能夠順利實施，尤其以下面三項為代表。
（1）SAFETEA-LU
美國總統(tǒng)布什于2005年8月10日簽署了新的授權五年的《安全、責任、靈活、高效的運輸權益法案（Safe，Accountable，F(xiàn)lexible，Efficient Transportation Equity Act：A Legacy for Users，SAFETEA-LU）》。該法案保證向高速公路、高速公路安全系統(tǒng)、公共交通等領域投資2441億美元，這是美國歷史上對陸上交通最大的一筆投資。
（2）民間事業(yè)債券SAFETEA-LU修改了《國內稅收法（Internal Revenue Code，IRC）》的第142節(jié)，允許在PPP模式下發(fā)行民間事業(yè)債券（Private Activity Bonds，PADs），以進行工程的開發(fā)、設計、融資、建設、運營已及維護。民間事業(yè)債券由公共部門發(fā)行，供私人部門使用，私人部門是償還方和責任方。
保證擔保
各個可以實施PPP工程的州對保證擔保的要求各不相同，具體要求應以各州的法律為準。以密蘇里州為例，《密蘇里修正法典》規(guī)定：在PPP工程中，私人部門應向公共部門提供得到業(yè)主認可的履約和付款擔保。
