一、何為PPP 模式?PPP 是一種公私合作制度!
PPP(Public-private partnership)，也被稱為公私合作制， 是為了開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供其它公共產(chǎn)品服務(wù)，公共部門和私營部門實(shí)體之間建立的一系列合作伙伴關(guān)系。作為西方國家政府治理創(chuàng)新中的一個(gè)概念，是由英國的Reymont 最先創(chuàng)立。PPP 模式支持政府與私營部門建立長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，以“契約約束機(jī)制”督促私營部門按政府規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共品生產(chǎn)。
PPP 有廣義和狹義之分。聯(lián)合國培訓(xùn)研究院定義為“公私合作制涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題“。歐盟委員會(huì)定義為”公私合作制是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)”。加拿大公私合作制國家委員會(huì)定義為“公私合作制是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過
適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求”。公私合作制包含兩層含義：廣義上是公共機(jī)構(gòu)或企業(yè)與私人部門以某種形式合作，包括公共機(jī)構(gòu)授權(quán)給私人部門為改善公共服務(wù)而進(jìn)行的一種正式合作;狹義上是指公共部門與私人部門共同參與上產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的制度安排，是一種項(xiàng)目融資方式，公共機(jī)構(gòu)或企業(yè)與私人部門以同等產(chǎn)出水平提供服務(wù)，通常是以公私組成的新主體的形式提供服務(wù)。典型的PPP 結(jié)構(gòu)見圖表1。
PPP 的契約模式具有多種形式。PPP 的模式主要有SC(服務(wù)協(xié)議)、OMC(承包協(xié)議)、CBO(租賃協(xié)議)、BTO(建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運(yùn)營)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)、BOT(建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)移)、WA(打包協(xié)議)、BBO(購買-建設(shè)-運(yùn)營)、BOOT(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)和SPV(公私合營)等等，每個(gè)模式的控制權(quán)配置方式見圖表2。按照私有化的程度，PPP 模式可以分為外包類、特許經(jīng)營類和民營類(圖表3)，各類PPP 的政府參與程度和資產(chǎn)歸屬均有所不同。因每個(gè)PPP 項(xiàng)目的具體內(nèi)容不同，操作模式也存在較大的差異(圖表4)。
PPP 模式具體流程一般為(圖表6)：(1)政府部門首先針對(duì)PPP 所建設(shè)項(xiàng)目允許發(fā)起人成立有特殊目的公司，政府給予其支持政策。(2)特殊目的公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資(包括權(quán)益和債務(wù))、建設(shè)以及后續(xù)的開發(fā)運(yùn)營。(3)項(xiàng)目建成后，政府部門特許企業(yè)進(jìn)行開發(fā)和運(yùn)營。政府部門通常與提供借款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)承諾將按與簽訂的合同支付相關(guān)費(fèi)用，這樣可以使項(xiàng)目公司更加順利的從拿到借款。PPP 模式的本質(zhì)是政府部門通過給于私營部門一定期限特許的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來減少自身資金支出，并且加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)以及更加有效率的運(yùn)營。
理論上PPP 對(duì)于政府部門、私營部門和社會(huì)是個(gè)多贏的舉措。公私合作制的引入有助于緩解財(cái)政壓力、打破行業(yè)壟斷，從而提供更好的公共品和服務(wù)。
(1)對(duì)政府而言，可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩融資壓力，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門，降低政府部門的風(fēng)險(xiǎn);(2)對(duì)于私營部門來講，公私合作降低了其參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，拓寬了私營部門的發(fā)展空間，可以吸引更多的民營資本參與進(jìn)來，并能獲得合理的回報(bào);(3)對(duì)于社會(huì)來講，公私合作結(jié)合了政府和私營部門各自的優(yōu)勢(shì)，有利于社會(huì)稀缺資源的合理配置，使得社會(huì)效益最大化。
二、海外PPP 模式分析
PPP 在國際上的應(yīng)用：各國設(shè)立模式存在差異
PPP 模式在全球范圍廣泛應(yīng)用。在歐盟國家尤其是英國，PPP 適用的領(lǐng)域涉及一般公共服務(wù)、國防、公共秩序、交通運(yùn)輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等。但在大多數(shù)國家，PPP 適用的范圍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、輕軌系統(tǒng)、地鐵、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場(chǎng)設(shè)施、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水處理和垃圾處理等方面。從區(qū)域角度而言，歐洲的PPP 市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)。分國別看，英國、澳大利亞、美國、西班牙、德國、法國等發(fā)達(dá)國家PPP 項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平處于領(lǐng)先地位。
PPP 名義價(jià)值已約有7000 多億美元(圖表6)。因?yàn)镻PP 的定義在各國和各部門都不相同，統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在多種版本，這里統(tǒng)一采用PWF 的數(shù)據(jù)簡(jiǎn)要說明。1985-2011 年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP 名義價(jià)值為7751 億美元。其中歐洲大約占到全球PPP 名義價(jià)值的45.6%;亞洲和澳大利亞所占份額為24.2%;墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)所占份額為11.4%;美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%;非洲和中東地區(qū)PPP 名義價(jià)值為315 億美元，在全球的份額為4.2%。
海外PPP 中心職能存在共同點(diǎn)。各國PPP中心的職能因各自的政治體制、法律體系和發(fā)展水平有所差異，但總體看主要職能包括(1)提出政策建議，包括篩選PPP 的行業(yè)、選擇合適的PPP 模式和設(shè)計(jì)沖突解決機(jī)制等;(2)參與項(xiàng)目審核，決定項(xiàng)目是否適合PPP 模式;(3)提供技術(shù)支持，與市場(chǎng)投資人溝通互動(dòng);(4)提高行政能力，提供政府部門對(duì)PPP 的認(rèn)識(shí);(5)支持項(xiàng)目融資，通過直接投資項(xiàng)目，或代表政府發(fā)布項(xiàng)目信息以增強(qiáng)市場(chǎng)投資人信心，促進(jìn)項(xiàng)目融資;(6)建立信息平臺(tái)。搭建PPP 政策和項(xiàng)目信息平臺(tái)，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
各國PPP 中心的設(shè)置機(jī)構(gòu)不同(圖表7)。(1)從國家層面的PPP 中心設(shè)置來看，英國、澳大利亞、南非等國設(shè)立于財(cái)政部，而德國、韓國則獨(dú)立于財(cái)政部門之外。海外運(yùn)行較為成功的PPP 中心多設(shè)于財(cái)政部，因?yàn)橛兄趯PP 與其他財(cái)政支出、政府債務(wù)統(tǒng)籌管理。(2)其次，地方層面是否設(shè)立PPP 中心則很大程度上取決于本國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，及投資決策權(quán)的下放程度。英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等許多國家，除設(shè)立國家PPP 中心外，均設(shè)立了地方PPP 中心。
PPP 融資模式與盈利模式比較
PPP 可能的融資渠道多樣化。從海外經(jīng)驗(yàn)看，PPP 的融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場(chǎng)(權(quán)益融資和債券)、國際銀團(tuán)貸款、租賃公司及項(xiàng)目其他參與方等。一般來看，銀行貸款和資本市場(chǎng)為主要融資方式。各融資方式比較見圖表8。
圖表8：PPP 可能的融資渠道
PPP 項(xiàng)目的盈利多與某種程度的財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤(圖表9)。因采用PPP 模式建設(shè)的項(xiàng)目一般都具有較強(qiáng)的公益性，盈利能力比較差，項(xiàng)目除了正常的運(yùn)營收入外，多數(shù)還是需要政府給予事前或事后的補(bǔ)貼，特別是項(xiàng)目運(yùn)行不達(dá)預(yù)期，政府更需要給于支持，以保證參與的私營部門有合理的回報(bào)。具體看盈利模式主要有3 種：
1) 除運(yùn)營收入之外，政府承諾一定的補(bǔ)貼，特別是在項(xiàng)目收益不達(dá)預(yù)期時(shí)。
這是在PPP 模式中最常見的盈利模式。譬如，馬來西亞南北高速公路項(xiàng)目，收入主要來自車輛過路費(fèi)，但是政府向項(xiàng)目公司提供最低公路收費(fèi)的收入擔(dān)保，即在任何情況下如果公路流量不足，公路的使用費(fèi)收入低于合約中規(guī)定水平，政府將向項(xiàng)目公司支付差額部門，這樣在一定程度上減少了項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)，保證了其盈利水平;
法西高鐵項(xiàng)目公司收入主要來自法西兩國國營鐵路運(yùn)營公司機(jī)車通行的過路費(fèi)，項(xiàng)目的收費(fèi)模式在特許權(quán)協(xié)議中已有規(guī)定，且在運(yùn)營的前三年，必須以低廉的線路使用費(fèi)來吸引客戶，以便培育運(yùn)量，增加后期營業(yè)收入，但由于延遲完工，造成項(xiàng)目流量未能達(dá)成預(yù)期，使項(xiàng)目公司收益降低。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，西班牙政府給予相應(yīng)的補(bǔ)償，包括特許期延長(zhǎng)3年至為53 年，并且在2012 年之前分期撥付補(bǔ)償金1.08 億歐元等。
2) 盈利來自于項(xiàng)目收入以及政府特許的其他相關(guān)延伸業(yè)務(wù)。
最典型的是香港地鐵公司，其經(jīng)營收入主要來自地鐵乘客的車費(fèi)，根據(jù)條例，地鐵公司有權(quán)決定票價(jià)。此外，政府還賦予香港地鐵公司沿線的地產(chǎn)開發(fā)權(quán)。香港地鐵公司充分利用地鐵沿線房地產(chǎn)升值的優(yōu)勢(shì)，把發(fā)展房地產(chǎn)與發(fā)展地鐵結(jié)合起來，建設(shè)大型住宅、寫字樓和商場(chǎng)等，獲取了巨大收入利潤。
3) 盈利完全來自于政府的補(bǔ)貼。
譬如南非的豪登快鐵項(xiàng)目，其所有的運(yùn)營收入均進(jìn)入政府財(cái)政，政府按照PPP建設(shè)合約規(guī)定的價(jià)格每年支付項(xiàng)目公司Bombela 保本運(yùn)量所對(duì)應(yīng)的收入(每年固定為3.6 億蘭特)。這個(gè)固定費(fèi)用目前高于政府所獲得的運(yùn)營收入，Bombela 每年獲得上述固定費(fèi)用后用于日常的運(yùn)營和維護(hù)工作。Bombela 有義務(wù)按照合同規(guī)定做好日常的運(yùn)營管理工作，但對(duì)客流量的多少基本不承擔(dān)責(zé)任。此外，項(xiàng)目的電力成本有政府負(fù)擔(dān)，大大降低了Bombela 的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。
圖表9：PPP 項(xiàng)目的盈利模式主要有三種，且多與財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤
PPP 項(xiàng)目融資多以債務(wù)融資為主，權(quán)益資本金為少數(shù)(圖表10)。具體到每個(gè)項(xiàng)目，融資結(jié)構(gòu)會(huì)存在較大的差異，但總體看項(xiàng)目公司一般出很少部分的權(quán)益資本金，其余的多數(shù)是通過債務(wù)融資，包括銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化及信托等各種方式。一般來說，PPP 模式中政府會(huì)對(duì)項(xiàng)目債務(wù)可能有一定的隱形支持，項(xiàng)目公司可以更加容易的以較低成本拿到借款。具體看：
1) 項(xiàng)目公司自有資金一般都較少,大部分還是需要通過債務(wù)融資獲得資金。
以我們獲得數(shù)據(jù)較全的6 個(gè)國內(nèi)外PPP 案例為例，項(xiàng)目公司平均自有資金占比僅為30%，其余70%需要通過債務(wù)融資。其中，在澳大利亞悉尼港海底隧道項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司自有資金占比還不到10%。
2) 融資方式目前主要是以銀行的長(zhǎng)期借款為主。
在6個(gè)案例中，銀行長(zhǎng)期借款占比總?cè)谫Y額的比重超過80%，貸款期限一般都在10 年以上。其他融資方式還包括發(fā)行企業(yè)債券，譬如澳大利亞悉尼港海底隧道項(xiàng)目發(fā)行30 年期4.86 億澳元的企業(yè)債券;還有少部分通過信托融資，譬如在“鳥巢”體育場(chǎng)項(xiàng)目中，通過信托收益憑證融資3億元。
3) PPP 模式融資成本相對(duì)來說都比較低。
一般來說，PPP 模式中政府會(huì)對(duì)項(xiàng)目債務(wù)有一定的隱形支持，項(xiàng)目公司可以更加容易的以較低成本拿到借款。6 個(gè)案例中10 年期以上的借款成本僅接近或略高于10 年期國債，比一般的商業(yè)銀行借款利率都要低。譬如，馬來西亞南北高速公路的15 年銀行貸款利率為8%，同當(dāng)時(shí)的國債收益率相當(dāng)，顯著低于一般的銀行商業(yè)貸款;澳大利亞悉尼港海底隧道項(xiàng)目發(fā)行的30 年期的企業(yè)債券，票利率僅為6%，甚至顯著低于當(dāng)時(shí)12%的10 年期國債收益率。
圖表10：不同的PPP 項(xiàng)目融資方式，融資成本一般比較低，可能有政府的隱形支持
PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來自哪里?(圖表11)因?yàn)镻PP 項(xiàng)目涉及公共部門和私人部門的利益，對(duì)公共部門而言風(fēng)險(xiǎn)主要來自政局和政策不穩(wěn)定、決策失誤，而對(duì)于私人部門則要面對(duì)運(yùn)行成本、物價(jià)波動(dòng)、需求下滑的風(fēng)險(xiǎn)。因大多數(shù)的PPP 項(xiàng)目涉及某種程度的補(bǔ)貼，大眾對(duì)PPP 項(xiàng)目的態(tài)度及對(duì)項(xiàng)目控制權(quán)的分配均對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行造成影響。
圖表11：PPP 項(xiàng)目公共部門、私人部門面臨的風(fēng)險(xiǎn)不同
三、PPP 成功的要素：以英國、澳大利亞為例
英國PPP 成功在于責(zé)任清晰、監(jiān)控從嚴(yán)，重績(jī)效
英國PPP 管理部門經(jīng)歷了時(shí)間的演變。英國是較早采用公私合作伙伴關(guān)系模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家。1992 年梅杰接任撒切爾夫人擔(dān)任首相后，由于面經(jīng)濟(jì)衰退，與1992 年首次提出私人融資計(jì)劃(PFI，即設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營-維護(hù))。英國于1993 年在財(cái)政部下設(shè)立私人融資工作組和私人融資辦公室，1997 年在財(cái)政部設(shè)立專門的工作組負(fù)責(zé)PFI 推廣工作，1999 年成立由政府持有全部股權(quán)的英國伙伴關(guān)系(Partnership UK)組織，并替代了前期的財(cái)政工作小組。2001 年該組織進(jìn)一步改善為由政府和私營部門共同持股的PPP 管理模式組織，其中英國財(cái)政部持有44%股權(quán)，在特殊情況下或特殊事項(xiàng)上擁有一票否決權(quán)，以確保在重大事項(xiàng)上公共部門的決定權(quán)。
英國PPP 模式開展有特有的背景。(1)歷史欠賬過多，20 世紀(jì)90 年代英國基礎(chǔ)設(shè)施需要巨大的維修資金，但財(cái)政緊縮政策使得政府難以支持巨大開支。(2)“雙超”現(xiàn)象普遍，在政府采購過程中經(jīng)常遇到工時(shí)超期和成本超支的風(fēng)險(xiǎn)。(3)資本預(yù)算有限。為了控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政府債務(wù)占比具有一定的限制，當(dāng)政府債務(wù)達(dá)到一定規(guī)模便很難再提高政府公共開支預(yù)算。
英國PPP 模式的特點(diǎn)(圖表12)：英國的PPP 項(xiàng)目可分為兩大類，一是特許經(jīng)營(由使用者付費(fèi))，二是私人融資計(jì)劃(PFI、PF2，由政府付費(fèi))。其主要特點(diǎn)包括(1)風(fēng)險(xiǎn)管控，降低政府風(fēng)險(xiǎn)。(2)成本固定，運(yùn)營周期長(zhǎng)。(3)產(chǎn)出為基礎(chǔ)，重績(jī)效后付費(fèi)。(4)領(lǐng)域集中，交通項(xiàng)目投資比重大。(5)較少采用特許經(jīng)營，多數(shù)情況下采用PFI.
圖表12：英國的PPP 項(xiàng)目主要有5 大特點(diǎn)
案例分析1：英國賽文河第二大橋項(xiàng)目，成功秘訣在于風(fēng)險(xiǎn)的處理
案例背景：賽文河位于英格蘭和威爾士之間，割斷了兩岸交通聯(lián)絡(luò)。1966年賽文河第一大橋通車，到20 世紀(jì)80 年代第一大橋難以滿足通行需求，需建第二座大橋。因當(dāng)?shù)卣?cái)政資金緊張，決定采用PPP 模式吸引社會(huì)資本完成第二大橋建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，同時(shí)接管第一大橋。
項(xiàng)目分析：該項(xiàng)目于1984年啟動(dòng)前期準(zhǔn)備工作，1986 年確定建設(shè)方案，賽文河大橋公司中標(biāo)。除特許經(jīng)營協(xié)議外，1992 年當(dāng)?shù)刈h會(huì)通過《賽文河大橋法案》，其中明確規(guī)定特許經(jīng)營期自1992 年4 月底開始，最長(zhǎng)為30 年。該項(xiàng)目特許經(jīng)營公司的唯一收入來源是第一、第二大橋的過橋費(fèi)，且只自東向西單向收費(fèi)，收入主要用于完善、運(yùn)營和維護(hù)兩座大橋。
財(cái)務(wù)信息：項(xiàng)目總成本為5.81億英鎊，包括新建第二大橋、還清第一大橋剩余債務(wù)，以及特許經(jīng)營期內(nèi)兩座大橋的運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用。最終融資安排為：銀行貸款1.9 億英鎊、BEI 貸款1.5 億英鎊、債券1.31 億英鎊、政府債券6000萬英鎊、特許權(quán)權(quán)益5000 萬英鎊。
項(xiàng)目參與方(圖表13)：英國國家道路局、賽文河大橋公司、托馬斯.柏西事務(wù)所、哈爾克羅事務(wù)所、VINCI 公司、美國銀行和巴克萊銀行。
項(xiàng)目實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)與處理：(1)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)卣?987年對(duì)環(huán)境問題和初步設(shè)計(jì)進(jìn)行了深入研究，尋求了化解措施。包括為施工開辟專用通道、建設(shè)獨(dú)立的排水管網(wǎng)和排污口。(2)公眾反對(duì)。根據(jù)公眾意見，政府調(diào)整了橋口引路的選址，將面向威爾士的收費(fèi)站與周邊社區(qū)隔離，并補(bǔ)建了大量園林綠化帶，使收費(fèi)站和賽文河兩端的引路隔離。(3)第一大橋老化。因第一大橋的纜索老化，給特許經(jīng)營方帶來交通流量和收入風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)延遲對(duì)兩座大橋債務(wù)的償還并增加成本。但根據(jù)特許經(jīng)營合同，特許經(jīng)營方在以下情形不必對(duì)第一大橋進(jìn)行維護(hù)：橋梁初始設(shè)計(jì)或施工質(zhì)量差，交通流量高于預(yù)期。因特許經(jīng)營方?jīng)]有參與第一大橋的初始設(shè)計(jì)及建設(shè)過程，故不用承擔(dān)纜索老化的維護(hù)。這些措施減輕了特許經(jīng)營方的運(yùn)營壓力。
項(xiàng)目實(shí)施效果：第二大橋建成通車及第一大橋修繕后，賽文河兩岸通行的交通壓力大大緩解。兩橋日均車流量66000 輛。該項(xiàng)目是由使用者付費(fèi)，特許經(jīng)營方同時(shí)獲得第一大橋的運(yùn)營維護(hù)和收費(fèi)權(quán)，避免兩橋競(jìng)爭(zhēng)，特許經(jīng)營協(xié)議明確規(guī)定了定價(jià)機(jī)制并考慮通貨膨脹。項(xiàng)目成功運(yùn)營得益于風(fēng)險(xiǎn)控制得當(dāng)。
案例總結(jié)：賽文河第二大橋PPP項(xiàng)目的主要在于有強(qiáng)烈的市場(chǎng)需求(當(dāng)時(shí)的第一座大橋已經(jīng)難以滿足通行需求)和項(xiàng)目完工后有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入(過橋費(fèi))。項(xiàng)目實(shí)施過程中政府在項(xiàng)目定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面有成熟的操作，這也提供了相對(duì)穩(wěn)定的政策支持。
圖表13：英國賽文河第二大橋項(xiàng)目各參與方
澳大利亞PPP 模式的特點(diǎn)：責(zé)任明晰
項(xiàng)目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域。政府通過法制化和規(guī)范化管理，與私營部門確權(quán)分利，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成雙方共贏的局面。其PPP 項(xiàng)目特點(diǎn)有：
1) 建立專業(yè)管理部門或機(jī)構(gòu)。澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施管理局為聯(lián)邦政府的PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全國PPP 項(xiàng)目進(jìn)行管理，并審批所有PPP 建設(shè)項(xiàng)目。州政府設(shè)立PPP 指導(dǎo)委員會(huì)，由財(cái)政、交通、醫(yī)療、教育等相關(guān)部門人員及專家擔(dān)任委員。
2) 確定項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。PPP 項(xiàng)目明確的條件：(1)項(xiàng)目具有一定的價(jià)值和規(guī)模;(2)技術(shù)具有復(fù)雜性和新穎性;(3)能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)一定的風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移;(4)項(xiàng)目具有很大的設(shè)計(jì)和技術(shù)創(chuàng)新空間;(5)項(xiàng)目所有者具有較高的PPP 項(xiàng)目實(shí)施能力;(6)配套設(shè)施及副業(yè)經(jīng)營等輔助項(xiàng)目可使私營部門從中受益。
3) 明確公私部門的角色和責(zé)任。公共部門承擔(dān)土地風(fēng)險(xiǎn)，私人部門承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。私營部門既可以參與建設(shè)，也可以負(fù)責(zé)經(jīng)營。政府則對(duì)建設(shè)和服務(wù)是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管。
4) 確保私人部門利益。只要符合政府要求并投入運(yùn)營的PPP 項(xiàng)目，政府即會(huì)向私營部門付費(fèi)。另外，政府在某些PPP 項(xiàng)目中讓利給私營部門，使其在參與項(xiàng)目建設(shè)中有利可圖。
5) 進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)管理。
6) 建立嚴(yán)格的審計(jì)和績(jī)效評(píng)級(jí)機(jī)制。(1)在PPP 項(xiàng)目中，政府與私人部門以標(biāo)準(zhǔn)合同形式確定各自的權(quán)利義務(wù)，并明確政府、環(huán)境變化時(shí)可再商談的條款，保證合同的公正合理。(2)澳大利亞合同法從法律上保證合同的履行，一方違約另一方可起訴。若企業(yè)違法，將會(huì)失去聲譽(yù)和今后參與其他項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。若政府對(duì)項(xiàng)目判斷失誤，選民會(huì)在選舉中用投票來表達(dá)意見。
案例分析2：澳大利亞阿德萊德水務(wù)項(xiàng)目，創(chuàng)造良好的社會(huì)效益
案例背景：項(xiàng)目于1994 年11 月開始資格審核，1995 年10 月聯(lián)合水務(wù)公司中標(biāo)。聯(lián)合水務(wù)公司(社會(huì)資本方)接手并負(fù)責(zé)管理、運(yùn)營和維護(hù)南澳大利亞阿德萊德地區(qū)的既有供水及污水處理廠、水網(wǎng)和污水管網(wǎng)。
參與方(圖表14)：社會(huì)資本方—聯(lián)合水務(wù)公司。公共部門方—南澳大利亞水務(wù)公司，負(fù)責(zé)獲取收入、管理客戶關(guān)系、管理集水區(qū)與制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施擁有所有權(quán)并控制資本支出。
項(xiàng)目管理：資產(chǎn)管理計(jì)劃由聯(lián)合水務(wù)與南澳大利亞是水務(wù)公司協(xié)商制定，包含1 年期、5 年期和25 年期，最后由南澳大利亞水務(wù)公司驗(yàn)證計(jì)劃的可行性并對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。
項(xiàng)目成果：(1)聯(lián)合水務(wù)公司通過編制年度資產(chǎn)管理計(jì)劃、引入費(fèi)率合同、創(chuàng)新污泥處理措施等方式，不僅在合同履行方面出色，指標(biāo)完成率超過90%，而且該項(xiàng)目的成果也促使聯(lián)合污水公司將業(yè)務(wù)擴(kuò)展到維多利亞州和新西蘭等地。(2)在經(jīng)濟(jì)效益等方面，該項(xiàng)目通過PPP 模式為南澳大利亞水務(wù)公司節(jié)省了約2 億美金的成本，另由于采用工程采購與建設(shè)管理方法進(jìn)行工程建設(shè)，為國家節(jié)省了近4300 萬美元的資金。(3)社會(huì)效益方面，項(xiàng)目引入了第三方質(zhì)量控制體系和環(huán)境管理體系，建立了世界級(jí)的研發(fā)中心，改進(jìn)了污水處理技術(shù)。
案例總結(jié)：與英國賽文河大橋一樣，有強(qiáng)烈的市場(chǎng)需求和穩(wěn)定的現(xiàn)金流入是是PPP 項(xiàng)目成功的前提，而公共部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施狀況賞罰分明，亦使得私營部門有較強(qiáng)動(dòng)力把項(xiàng)目做大做強(qiáng)。
圖表14：澳大利亞阿德萊德水務(wù)項(xiàng)目各參與方
海外PPP 成功之處在責(zé)任明晰、利益分配均勻、風(fēng)險(xiǎn)控制得當(dāng)。雖然各個(gè)PPP 的管理模式有區(qū)別，不同項(xiàng)目也面臨不同的困難。但總體看，成功的PPP 都有強(qiáng)烈的市場(chǎng)需求和相對(duì)穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，公共與私營部門責(zé)任清晰、私人部門在PPP 中能獲取相當(dāng)?shù)睦麧櫥蜓a(bǔ)嘗，在項(xiàng)目實(shí)施工程中有成熟的應(yīng)對(duì)方案等共性。中國的PPP 項(xiàng)目實(shí)施已經(jīng)有相當(dāng)時(shí)間，然仍處于初級(jí)階段，國內(nèi)PPP 的前景如何?我們將在下篇報(bào)告中重點(diǎn)分析。
