我國首例“PPP路橋項(xiàng)目”結(jié)局慘淡問題解析
2017-12-26
福建泉州刺桐大橋是我國首個(gè)PPP項(xiàng)目，開始于1996年，合約期30年。這是中國國內(nèi)最早采用BOT方式建設(shè)的收費(fèi)路橋項(xiàng)目，可由于早年的合同不完備，加之法律不健全，經(jīng)過近20年的扯皮，現(xiàn)在仍是處境艱難。
陳慶元是福建商人，留著兩撇濃黑的胡子，帶著濃郁的南方腔調(diào)。在上周中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)主辦的第2期“中國PPP沙龍”內(nèi)部研討會(huì)上，他講起了刺桐大橋建設(shè)和運(yùn)營中的心酸故事。“他們說我投了2.5億，就是100萬個(gè)二百五。”臺(tái)下來學(xué)習(xí)交流PPP（公私合營）經(jīng)驗(yàn)的官員、學(xué)者和企業(yè)家們也跟著笑起來。
參與調(diào)查這一案例的學(xué)者們認(rèn)為，這個(gè)案例體現(xiàn)了早期PPP相關(guān)法律的不完善以及政府和企業(yè)雙方在合同管理方面的薄弱，而地方政府如何“可信”，是企業(yè)觀望心態(tài)的要點(diǎn)。
研究者們認(rèn)為，未來隨著PPP相關(guān)的法律體系不斷完善，將對(duì)PPP形成法律保障，但PPP運(yùn)作本身對(duì)政企雙方都提出較高的管理要求，政府更需要不斷提升自身管理能力，尤其在“合同管理”這一核心內(nèi)容方面，地方政府將面臨不小的挑戰(zhàn)。
上個(gè)世紀(jì)90年代，福建省泉州市只有一座跨越晉江的泉州大橋，政府決定再建一座，為了解決資金問題決定吸引社會(huì)資本，當(dāng)時(shí)也有外資企業(yè)前來談判，但都提出了很多要求，于是，政府決定引入民營資本泉州名流公司以BOT的方式投資建設(shè)了刺桐大橋。
“那時(shí)候合同就是一張紙。”陳慶元說。直到后來，他才看到一份別國的PPP項(xiàng)目合同，“有半人高”。由于政府和企業(yè)雙方在當(dāng)時(shí)都欠缺合同管理能力，簡單的“一紙”合同為日后項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營帶來了無盡的麻煩和痛苦。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長、中國財(cái)政協(xié)會(huì)副會(huì)長兼秘書長、PPP專委會(huì)主任委員賈康（微博）表示，泉州刺桐大橋這個(gè)案例帶有第一個(gè)吃螃蟹的性質(zhì)，但將近20年后，PPP實(shí)踐并沒有得到很好的發(fā)展。
陳慶元對(duì)此歸結(jié)道：“榜樣的力量是無窮的，修理榜樣結(jié)果是很嚴(yán)重的。”
1997年，福建省將泉州大橋收費(fèi)權(quán)移交給泉州市，泉州大橋和刺桐大橋形成競爭關(guān)系。此后，政府還投資建設(shè)了與泉州大橋并行的兩座新橋，現(xiàn)在的刺桐大橋周邊，有7條不收費(fèi)的政府建橋。
“他們7座橋不收費(fèi)，只有我一座橋收費(fèi)，這就是在我身上捅了七刀，不會(huì)立刻死，但慢慢放血而死。”陳慶元仍是笑著說。由于刺桐大橋運(yùn)營的頭幾年盈利能力超過政府預(yù)期，此后泉州市讓刺桐大橋PPP項(xiàng)目公司耗費(fèi)1.2億元修了兩條與項(xiàng)目并無關(guān)系的路。
“信用是最最重要的。”在長達(dá)20年不斷的扯皮中，陳慶元描述他現(xiàn)在最大的愿望就是，放棄剩余的運(yùn)營期，要回1.2億元與PPP項(xiàng)目無關(guān)的修路款。
據(jù)陳慶元說，在他建刺桐大橋之后，泉州的民營企業(yè)家再也不做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“民間資金很多，為什么民營企業(yè)沒有積極性？”
對(duì)于這樣一個(gè)20年前首吃螃蟹的案例，中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)常務(wù)委員、大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，刺桐大橋20年的風(fēng)雨歷程是財(cái)政部推動(dòng)PPP工作和國家發(fā)改委推動(dòng)特許經(jīng)營立法的一面鏡子，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)借鑒。
“難得的是沒有發(fā)生一起違約。”金永祥說。
在地方建設(shè)中，政府違約拖欠款項(xiàng)時(shí)有發(fā)生，刺桐大橋的“無違約”卻并非完全得益于制度保護(hù)，而更多依賴于企業(yè)家與政府高級(jí)官員的良好關(guān)系。
項(xiàng)目先天不足留下很多問題，雙方在20年時(shí)間里總在扯皮，造成很大內(nèi)耗，降低了項(xiàng)目效率。金永祥認(rèn)為，高回報(bào)是問題的根源。“假如項(xiàng)目實(shí)際回報(bào)水平差，可能后來很多故事就不會(huì)發(fā)生，政府救項(xiàng)目公司的可能性很大。”
他表示，PPP項(xiàng)目要有合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，就刺桐大橋而言，投資人把交通流量風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)下來期待換取高回報(bào)是一種僥幸心理。
賈康認(rèn)為，這一項(xiàng)目在雙方都欠缺經(jīng)驗(yàn)，居然是靠一個(gè)簡單的紅頭文件解決了一開始非常重要的契約形式問題。“沒有全套的契約設(shè)計(jì)，以后所有的不確定性就在此，實(shí)際上本來PPP是合作伙伴的關(guān)系，但卻變成了一個(gè)高低不對(duì)等的博弈。”
“政府不誠信”是陳慶元介紹博弈經(jīng)驗(yàn)時(shí)說得最多的一句話，他認(rèn)為，未來需要出臺(tái)具有法律效力的合同文本。
中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)秘書長、財(cái)政部財(cái)科所研究員孫潔也指出：“合同是至關(guān)重要的東西，是解決項(xiàng)目問題的依據(jù)。”
對(duì)于刺桐大橋的案例，孫潔說，假設(shè)當(dāng)年把“前后2公里不許建大橋”寫進(jìn)合同，就可以成為之前解決問題的依據(jù)。
“在我國目前的體制下，基礎(chǔ)設(shè)施的高回報(bào)在政治上對(duì)主政者是有壓力的，有時(shí)候回報(bào)高了應(yīng)該通過重新談判來進(jìn)行調(diào)整。”金永祥說。
國家發(fā)改委推動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法已經(jīng)出了第6次征求意見稿，正在征求各部委意見。這部法律未來將成為PPP的重要法律依據(jù)。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者獲得的第6次征求意見稿對(duì)特許經(jīng)營較為敏感的價(jià)格調(diào)整問題提出了兩種價(jià)格確定和調(diào)整的方式，并對(duì)政府承諾有所限制。
一種方式是通過銷售服務(wù)向用戶收費(fèi)取得收入的特許經(jīng)營項(xiàng)目，屬于實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)允許價(jià)格根據(jù)市場(chǎng)情況適當(dāng)浮動(dòng)；屬于政府定價(jià)項(xiàng)目的，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并確定價(jià)格。
另一種方式是特許經(jīng)營項(xiàng)目按協(xié)議約定由指定單位支付費(fèi)用；需納入政府定價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行成本核算的，由實(shí)施機(jī)關(guān)提出支付費(fèi)用的測(cè)算依據(jù)，納入實(shí)施方案一并審定。
不過，在有法律規(guī)定前，刺桐大橋“脆弱”的合同尤其是定價(jià)管理問題，成了政府和企業(yè)曠日持久的拉鋸戰(zhàn)。尤其在周邊大橋都實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)，當(dāng)?shù)厥忻駥?duì)仍在收費(fèi)的刺桐大橋抱怨不休。
孫潔說：“不能寄期望于一部法律解決所有問題，要依靠合同，尤其是在不完備的法律條件下，我認(rèn)為合約將起到至關(guān)重要的作用。”
在利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，孫潔認(rèn)為，利益要可控。“民營企業(yè)追逐利潤是天職，但在公共項(xiàng)目中要保證公眾利益。”
但他也指出，并不是所有的PPP項(xiàng)目都會(huì)涉及到公眾利益，“比如說鳥巢，這類娛樂場(chǎng)所性質(zhì)的建設(shè)，并不是最基本的公共服務(wù)保障，我認(rèn)為可以允許它暴利，但還需要看到實(shí)施中的復(fù)雜性。”
對(duì)于刺桐項(xiàng)目的現(xiàn)狀，他表示，如果一個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)完成了使命，發(fā)揮了最大的功能，政府可以提前回購，并非一定要等到經(jīng)營期滿才表示“成功”。
金永祥則表示，在過去十年到二十年時(shí)間里，參與PPP項(xiàng)目的公司總體回報(bào)水平是不低的。他估計(jì)，年回報(bào)在15%的公司占大多數(shù)。
“有兩點(diǎn)地方政府把握住了，第一是不讓投資人賠錢，第二是延期付款但不是不付款。”他認(rèn)為，有時(shí)候政府吃虧比投資人違約還嚴(yán)重，經(jīng)常被騙，但由于體制問題，“家丑不可外揚(yáng)”，不為外界知道。
他認(rèn)為，要改變政府在PPP項(xiàng)目中信譽(yù)受損、財(cái)務(wù)受損只有一個(gè)辦法就是“規(guī)范運(yùn)作，一切按照市場(chǎng)規(guī)則辦”。同時(shí)上一級(jí)政府監(jiān)管下一級(jí)政府，不僅僅要求它們履約，還要監(jiān)督運(yùn)作項(xiàng)目的規(guī)范性，需要公開、公平、透明、充分競爭。
