河北省人民政府《關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見》（2014-12-17）
2017-12-27
關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見
冀政[2014]125號
各設(shè)區(qū)市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門：
為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）要求，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善財政投入及管理方式，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，培養(yǎng)合格市場投資主體，結(jié)合我省實(shí)際，提出如下實(shí)施意見：
一、總體目標(biāo)
2014至2015年，在全省基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域開展政府和社會資本合作示范試點(diǎn)。2016至2017年，全省政府和社會資本合作的范圍要覆蓋到全部適宜項(xiàng)目，形成投資、建設(shè)、運(yùn)營的市場化體系和投資、補(bǔ)貼、價格等政策要素的協(xié)同機(jī)制。2018年，全省建立起比較完善的政府和社會資本合作制度體系，確保公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提升。
二、項(xiàng)目范圍
縣級以上交通、能源、市政、環(huán)境污染治理與運(yùn)營、信息、文化體育設(shè)施、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域新建項(xiàng)目，須進(jìn)行PPP模式適宜性的評估論證，優(yōu)先選擇PPP模式運(yùn)作。
已建成項(xiàng)目，也可植入PPP模式，引入社會資本，通過項(xiàng)目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對原項(xiàng)目進(jìn)行升級改造或合作運(yùn)營，盤活存量資產(chǎn)、提升經(jīng)營管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量。
地方政府存量債務(wù)中適宜以PPP模式運(yùn)營的融資平臺公司存量項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，減輕政府公共財政舉債壓力，騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。
試點(diǎn)起步階段以軌道交通、地下綜合管廊、城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、公共建筑地下設(shè)施、公共建筑節(jié)能、水環(huán)境治理、高速公路、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定的項(xiàng)目。
三、項(xiàng)目確立
（一）建立項(xiàng)目庫。各市、縣（市、區(qū)）政府要根據(jù)本地基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要，按照政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏的原則，科學(xué)評估公共服務(wù)需求，確定運(yùn)用PPP模式新建或改造基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。及時向社會發(fā)布PPP模式試點(diǎn)相關(guān)政策法規(guī)，公開市場準(zhǔn)入和投資等方面的信息。設(shè)區(qū)市及定州、辛集市要建立本地項(xiàng)目儲備庫，投資額超過5億元的納入省級項(xiàng)目儲備庫。與試點(diǎn)行業(yè)相關(guān)的省有關(guān)部門要在各自職責(zé)范圍內(nèi)，牽頭做好本行業(yè)試點(diǎn)項(xiàng)目篩選，指導(dǎo)并推動項(xiàng)目所在地政府開展項(xiàng)目試點(diǎn)。
（二）做好前期論證。政府或授權(quán)組織實(shí)施單位要對擬實(shí)施PPP的項(xiàng)目進(jìn)行評估，對不同合作方式所對應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤進(jìn)行綜合分析。綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的收費(fèi)價格、財政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財務(wù)效益和社會效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵相容。
（三）制定實(shí)施方案。授權(quán)組織實(shí)施單位要制定PPP實(shí)施方案，明確項(xiàng)目基本情況和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，確定合作伙伴選擇條件和方式，測算項(xiàng)目投資總額和政府承諾，擬定特許經(jīng)營草案。實(shí)施方案要事先征求財政、發(fā)展改革、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源、環(huán)保、物價等部門的意見，并報同級政府批準(zhǔn)。
政府或授權(quán)組織實(shí)施單位在開展項(xiàng)目前期論證和制定實(shí)施方案等階段，應(yīng)對有意向參與項(xiàng)目合作的社會資本開放，廣泛征集項(xiàng)目方案。
（四）規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴。各級財政部門要依托政府采購信息平臺，加強(qiáng)政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。行業(yè)主管部門要會同同級財政部門按照《中華人民共和國政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。要綜合評估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則，明確政府和項(xiàng)目公司間的權(quán)利與義務(wù)。可邀請有意愿的金融機(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項(xiàng)目磋商階段。
（五）細(xì)化項(xiàng)目合同文本。政府授權(quán)的投資主體與PPP項(xiàng)目其他參與各方在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)PPP試點(diǎn)要求簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議，確定合作各方權(quán)利和責(zé)任，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險，項(xiàng)目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。項(xiàng)目合作協(xié)議應(yīng)包括：項(xiàng)目范圍、內(nèi)容；合作模式及相關(guān)特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)容；成立PPP項(xiàng)目公司事項(xiàng)；投資、作價及收益；風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)；績效指標(biāo)及評價機(jī)制；監(jiān)督機(jī)制；項(xiàng)目動態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；退出及項(xiàng)目移交機(jī)制；違約責(zé)任；爭議解決方式；各方認(rèn)為應(yīng)約定的其他事項(xiàng)。
政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營的主管部門與PPP項(xiàng)目公司按特許經(jīng)營管理相關(guān)法規(guī)，在項(xiàng)目合作協(xié)議框架下簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)包括：特許經(jīng)營內(nèi)容、范圍及期限；產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；價格、收費(fèi)、補(bǔ)貼的確定方法及調(diào)整機(jī)制；設(shè)施的權(quán)屬與處置；設(shè)施維護(hù)和更新改造；安全管理；履約擔(dān)保；特許經(jīng)營權(quán)的終止、變更及臨時接管；違約責(zé)任；爭議解決方式；雙方認(rèn)為應(yīng)約定的其他事項(xiàng)。
項(xiàng)目合作協(xié)議和特許經(jīng)營協(xié)議等相關(guān)合同需報同級財政部門備案。
（六）做好項(xiàng)目收費(fèi)價格管理。穩(wěn)步推進(jìn)價格市場化改革，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，建立定期審價制度，逐步調(diào)整理順價格收費(fèi)水平，建立科學(xué)的價格形成機(jī)制。
（七）完善項(xiàng)目財政補(bǔ)貼制度。對通過價格政策的合理調(diào)整，收入仍不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項(xiàng)目，同級財政部門可適時、適當(dāng)給予補(bǔ)貼。財政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。各級財政部門要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，探索建立動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財政補(bǔ)貼等支出分類納入同級政府預(yù)算，并在中長期財政規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。
四、項(xiàng)目實(shí)施
（一）堅持市場化經(jīng)營。PPP項(xiàng)目公司要按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，依法經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目正常運(yùn)營。要遵守市場經(jīng)營原則，追求項(xiàng)目質(zhì)量，合理節(jié)約項(xiàng)目成本，做好公共產(chǎn)品供應(yīng)，開拓服務(wù)市場，并依法承擔(dān)項(xiàng)目建造、運(yùn)營、技術(shù)風(fēng)險。政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營的主管部門按照特許經(jīng)營協(xié)議約定履行合同義務(wù)和監(jiān)管責(zé)任，并承擔(dān)法律、政策風(fēng)險，不得給予過高的補(bǔ)貼承諾，不得兜底市場風(fēng)險。
（二）確保項(xiàng)目質(zhì)量。PPP項(xiàng)目公司要按照約定的合作期限統(tǒng)籌項(xiàng)目投入和產(chǎn)出，嚴(yán)格按照設(shè)計文件組織工程建設(shè)，加強(qiáng)施工管理，確保工程質(zhì)量，并對工程質(zhì)量承擔(dān)終身責(zé)任。在項(xiàng)目運(yùn)營期間，依約提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共服務(wù)，并定期對項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
（三）建立調(diào)整機(jī)制。特許經(jīng)營協(xié)議雙方根據(jù)建造成本、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用、未來使用流量、預(yù)期收益率等因素，協(xié)商確定價格、收益和補(bǔ)貼。在項(xiàng)目運(yùn)營期間，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營情況、公眾滿意度等，適時調(diào)整價格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財政補(bǔ)貼、租金等，確?；貓蠛侠?、項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營。項(xiàng)目合作期限可以根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營情況及政府補(bǔ)貼能力由項(xiàng)目參與各方協(xié)商調(diào)整。
五、項(xiàng)目監(jiān)管
（一）加強(qiáng)風(fēng)險管理。各市、縣（市、區(qū)）政府要根據(jù)本地實(shí)際，科學(xué)安排PPP項(xiàng)目，做好資金測算及預(yù)算統(tǒng)籌。各級財政部門要根據(jù)中長期財政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財政支出，對政府付費(fèi)或提供財政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財政承受能力論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制時，要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負(fù)擔(dān)。省財政廳要建立統(tǒng)一的項(xiàng)目名錄管理制度和財政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，指導(dǎo)下級財政部門合理確定補(bǔ)貼金額，切實(shí)防范和控制財政風(fēng)險。
（二）開展績效評價。行業(yè)主管部門要加強(qiáng)對項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，對項(xiàng)目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評價。績效評價結(jié)果要依法對外公開，接受社會監(jiān)督。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定，對價格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。要完善績效評價方法，推行政府部門和社會資本之外的第三方評審機(jī)制。
六、保障措施
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由常務(wù)副省長任組長，省政府常務(wù)副秘書長、省財政廳廳長任副組長，省發(fā)展改革委、省民政廳、省財政廳、省國土資源廳、省環(huán)境保護(hù)廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省交通運(yùn)輸廳、省水利廳、省衛(wèi)生計生委、省體育局、省金融辦、省物價局、省申奧辦等部門負(fù)責(zé)同志為成員的河北省推廣政府和社會資本合作（PPP）模式領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省財政廳。各市、縣（市、區(qū)）政府要建立相應(yīng)組織，立足實(shí)際，制定完善推廣PPP模式的政策措施和實(shí)施辦法，并抄送上一級政府財政部門。
（二）健全工作機(jī)制。各市、縣（市、區(qū)）政府對本級推廣工作負(fù)總責(zé)，擬定推廣范圍，制定推廣計劃，組織社會資本積極參與，指導(dǎo)監(jiān)督推廣工作。相關(guān)職能部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管。省級財政部門要履行政府和社會資本合作政策制定、項(xiàng)目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目評估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，會同省有關(guān)部門做好對市、縣（市、區(qū)）工作的指導(dǎo)，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)，積極推動相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)。省級有關(guān)部門要加強(qiáng)對市、縣（市、區(qū)）對口部門的指導(dǎo)，進(jìn)一步細(xì)化明確本系統(tǒng)推廣的PPP模式項(xiàng)目，并在全省范圍內(nèi)推廣。發(fā)展改革、規(guī)劃、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、環(huán)保、水利、衛(wèi)生計生、民政、審計、監(jiān)察等有關(guān)部門，要在各自職責(zé)范圍內(nèi)參與項(xiàng)目過程管理，依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。
（三）強(qiáng)化政策支持。省財政根據(jù)全省PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，安排專項(xiàng)資金，部分用于示范項(xiàng)目的前期費(fèi)用補(bǔ)貼，部分用于成立風(fēng)險池，為PPP項(xiàng)目融資提供增信支持。從2015年起，對城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中運(yùn)用PPP模式推進(jìn)的新建項(xiàng)目，省級財政專項(xiàng)資金優(yōu)先予以資本投入等支持。有關(guān)部門在規(guī)劃選址、項(xiàng)目審批、土地供應(yīng)、環(huán)評審批、節(jié)能評估審查等方面要對PPP項(xiàng)目予以優(yōu)先支持。鼓勵和支持金融機(jī)構(gòu)為示范項(xiàng)目提供融資、保險等金融服務(wù)。
（四）創(chuàng)造公平環(huán)境。各級各部門要嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，確保PPP模式規(guī)范有序運(yùn)行。按照行政審批制度改革要求，及時向社會公布審批事項(xiàng)、審批程序、申報條件、辦事方法、辦結(jié)時限、服務(wù)承諾等，實(shí)現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化。貫徹公平競爭的理念，讓不同所有制的企業(yè)享受公平的市場準(zhǔn)入和各種優(yōu)惠政策。通過公開透明的政府采購方式鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作，從機(jī)制上保障項(xiàng)目對投資者的合理回報。行業(yè)主管部門要加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，設(shè)定技術(shù)規(guī)范，明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管細(xì)則，保障社會資本穩(wěn)定運(yùn)營。
（五）做好宣傳引導(dǎo)。各市、縣（市、區(qū)）政府和省有關(guān)部門要廣泛宣傳推廣PPP模式的意義，做好政策解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，主動回應(yīng)群眾關(guān)切，充分調(diào)動社會參與的積極性。同時，要按照規(guī)定主動做好有關(guān)政策和實(shí)施過程的信息公開，自覺接受社會監(jiān)督。
河北省人民政府
2014年12月17日
