我國環(huán)保PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀及與其他投融資模式比較分析
2017-12-16
一、發(fā)展背景目前，在工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的情況下，各種城市污染和生態(tài)破壞問題層出不窮，從而引發(fā)了日趨突出的社會矛盾。這使得環(huán)境生態(tài)保護(hù)議題被社會各界廣泛關(guān)注，政府作為承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的排頭兵，是確保經(jīng)濟進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量。然而面對逐年增加的環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨額投資需要，政府部門也感到捉襟見肘，巨大的資金缺口使政府部門亟待尋求社會資本的加入，PPP作為一項讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的投融資模式，可以有效緩解政府部門在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金壓力。為此，中央和地方政府出臺了一系列環(huán)保PPP的政策文件。例如，2016年3月，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改[2016]96號），該通知詳細(xì)提出通過運用PPP模式，改革新型能源領(lǐng)域公共服務(wù)供給機制；2016年9月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》（建城[2016]208號），該意見明確鼓勵民間資本通過PPP模式參與國有企業(yè)改制重組、股權(quán)認(rèn)購等進(jìn)入市政行業(yè)；2017年7月財政部等4部委印發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），該通知明確了政府參與的新建污水、垃圾處理項目必須采用PPP模式。二、我國環(huán)保PPP項目現(xiàn)狀環(huán)境保護(hù)一般是指人類為解決現(xiàn)實或潛在的環(huán)境問題，協(xié)調(diào)人類與環(huán)境的關(guān)系，而采取的各種行動的總稱。因此，在利用財政PPP項目庫的相關(guān)信息來關(guān)注環(huán)保PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀時，除了歸屬于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類的綜合治理、濕地保護(hù)等項目之外，歸屬于市政工程的污水處理及垃圾處理也應(yīng)一并關(guān)注，此外，項目庫季報中統(tǒng)計的綠色低碳項目也與環(huán)保息息相關(guān)。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)數(shù)據(jù)表明，截止2017年9月末，在管理庫中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類PPP項目在19個PPP行業(yè)領(lǐng)域中項目數(shù)量等多項指標(biāo)均位居前三位。截止9月末，財政部PPP項目庫中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類PPP項目數(shù)量為481個，與上季度末數(shù)據(jù)相比，項目數(shù)凈增63個，與去年同期相比凈增249個，落地項目有177個，環(huán)比凈增落地項目26個，落地率為36.8%。此外，污水處理項目落地243個，垃圾處理項目落地88個，可見當(dāng)前污水處理項目為環(huán)保類PPP項目中最重要的部分。截止9月末，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)PPP項目，與上季度末徑數(shù)據(jù)相比，項目數(shù)凈增63個，與去年同期相比凈增249個，落地項目有177個，環(huán)比凈增落地項目26個，落地率高達(dá)86.4%。在市政工程的二級行業(yè)中，污水處理PPP項目243個，垃圾處理88個。近年來，綠色低碳項目備受重視，公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游等多個領(lǐng)域PPP項目都具有推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用。截至9月末，管理庫中綠色低碳項目3,829個、投資額3.9萬億元，分別占全國總數(shù)的56.5%和38.4%；項目數(shù)與投資額凈增占比與上季度相比有輕微下降，但也保持在較高水平。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止9月末，全國各省生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)PPP項目發(fā)展階段數(shù)量（個）統(tǒng)計如下：從上表可以看出，目前，全國生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)PPP項目發(fā)展態(tài)勢優(yōu)良，在PPP項目流程五大步驟中，項目識別階段有393個、項目準(zhǔn)備階段有138個、采購階段有163個、執(zhí)行階段有167個，其中內(nèi)蒙古的項目數(shù)量位居全國首位，安徽、山東與河南的落地項目數(shù)量位居全國前三，整體來說我國中東部地區(qū)環(huán)保PPP項目進(jìn)展的較為迅速。三、環(huán)保PPP與其他投融資模式比較銀行貸款、債券融資以及股權(quán)融資作為傳統(tǒng)融資手段，模式較為成熟，運用最為廣泛，但環(huán)保企業(yè)運用這些手段進(jìn)行融資普遍面臨著較大難度，而其中的原因是環(huán)保產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益不穩(wěn)定、風(fēng)險高的自身特點，這一點是無法改變的，所以亟待拓展其他的融資方法。目前PPP模式的優(yōu)點已經(jīng)得到了普遍的認(rèn)可，如果將該模式應(yīng)用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和經(jīng)營，不僅在資金來源方面可以得到拓展，降低政府的資金風(fēng)險，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資主體多元化；而且可以通過社會資本的加入，引進(jìn)新的經(jīng)營管理模式和科學(xué)技術(shù)。四、PPP模式應(yīng)用于環(huán)保項目的難點盡管環(huán)保類PPP項目發(fā)展迅速，但仍然存在著一些難點需要重視。（1）在涉及PPP項目主管分責(zé)時，往往會出現(xiàn)管項目的發(fā)改委、管財政的財政部、管城市建設(shè)的住建部、管生態(tài)環(huán)保的環(huán)保部九龍治水之困。存在各機構(gòu)配合不密切，職能界限不明確的問題，這就難免會出現(xiàn)部門設(shè)置重復(fù)，甚至權(quán)責(zé)沖突。（2）部分地方環(huán)保項目前期準(zhǔn)備不充分，項目的規(guī)劃、可行性研究、物有所值評價、財政能力分析淪為虛設(shè)，項目風(fēng)險管控力度大。（3）項目重建設(shè)輕運營，環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)利益分配失衡，部分建筑類項目在建設(shè)過程中可以獲得較高利潤，擠壓了環(huán)保行業(yè)后期運營的必要成本，導(dǎo)致了環(huán)保PPP項目回報率下降等問題。（4）環(huán)保項目邊界劃分的科學(xué)性有待提高，我國推進(jìn)的環(huán)保PPP項目，大多是以縣域范圍進(jìn)行招標(biāo)，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)整治。（5）地方政府融資償債能力差異大，社會資本方對不同地方政府的付款能力、信譽風(fēng)險評估難度大。從回報機制來看，企業(yè)能否從地方政府及時獲得足額的應(yīng)收賬款，將大大影響社會資本的參與度。
