以市場開放促PPP健康發(fā)展
2017-12-14
沒有社會資本廣泛化、制度化的參與，PPP就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，也很難形成一個(gè)市場化的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。破解PPP發(fā)展難題，需要抓住市場開放這個(gè)“牛鼻子”。應(yīng)從制定PPP負(fù)面清單、推進(jìn)更多領(lǐng)域開放、改革PPP治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府義務(wù)范圍等出發(fā)，形成社會資本“能投資”“可投資”“想投資”“會投資”的格局。近一段時(shí)間，多部門陸續(xù)出臺規(guī)范性文件，加大了對PPP的規(guī)范引導(dǎo)力度。我國實(shí)施PPP制度的目的，在于發(fā)揮社會資本在擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給中的作用。但由于多種原因，客觀上出現(xiàn)了亟須處理的突出矛盾與問題，并且?guī)砹藵撛陲L(fēng)險(xiǎn)隱患。當(dāng)前，PPP面臨最為突出的矛盾是社會資本比重過小，相當(dāng)一部分是國有企業(yè)在參與。數(shù)據(jù)顯示，截至今年11月25日，中央企業(yè)牽頭參與的PPP項(xiàng)目1062個(gè)，占總成交項(xiàng)目數(shù)的35%，投資額達(dá)5.7萬億元，占總成交數(shù)的59%。另一方面，截至今年9月末，在572個(gè)落地國家示范項(xiàng)目簽約的944家社會資本中，民營企業(yè)只有328家，占比34.7%，環(huán)比降低2.3個(gè)百分點(diǎn)，低于去年末4.2個(gè)百分點(diǎn)。之所以出現(xiàn)這種情況，一是社會資本在PPP中面臨“進(jìn)入難”的問題。一些地方政府在選擇PPP合作伙伴時(shí)，更愿意選擇國有企業(yè)，尤其是央企。他們認(rèn)為央企有實(shí)力、有保障，而且一些領(lǐng)域并沒有向社會資本有效開放；二是一些社會資本對參與PPP存在某些顧慮。PPP項(xiàng)目大多周期長，回報(bào)期長，面臨的不確定性因素必然比一般項(xiàng)目要多；三是目前PPP項(xiàng)目治理中，地方政府主導(dǎo)色彩較濃，社會資本的話語權(quán)與其股份不相稱，這使得社會資本對參與PPP的積極性受到影響。在現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建中，PPP不僅是一種融資創(chuàng)新，更是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。沒有社會資本廣泛化、制度化的參與，PPP就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，也很難形成一個(gè)市場化的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。破解PPP的這個(gè)難題，需要抓住市場開放這個(gè)“牛鼻子”。第一，制定PPP負(fù)面清單。PPP健康發(fā)展，需要一個(gè)更加開放的市場，需要進(jìn)一步打破各種顯性或者隱性的市場壁壘。為此，應(yīng)盡快出臺PPP的負(fù)面清單，清單以外領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會資本無障礙進(jìn)入，由此形成社會資本“能投資”的格局。第二，從社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化出發(fā)，適應(yīng)全社會服務(wù)型消費(fèi)需求不斷增長的趨勢，全面推進(jìn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、軌道交通、市政設(shè)施等領(lǐng)域的開放。在政府承擔(dān)基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)上，加快形成以社會資本為主的投資結(jié)構(gòu)，由此形成社會資本“可投資”的格局。第三，在擴(kuò)大市場開放的同時(shí)，盡快改革PPP的治理結(jié)構(gòu)，改變地方政府主導(dǎo)色彩比較濃的特點(diǎn)，形成以企業(yè)為主導(dǎo)、以股份為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)。政府真正轉(zhuǎn)變成為PPP項(xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，由此有效穩(wěn)定社會資本的制度預(yù)期，形成社會資本“想投資”的格局。第四，對于不屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的項(xiàng)目，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資具體項(xiàng)目等，完全放開市場讓社會資本進(jìn)入。這樣既可以吸引社會資本進(jìn)入，又可以避免某些項(xiàng)目借PPP的名義“搭便車”，由此形成社會資本“會投資”的格局。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期，對PPP加以有效規(guī)范和引導(dǎo)，發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用，是一項(xiàng)重大任務(wù)。通過市場開放，使得符合政策導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目主要依靠預(yù)期投資收益、權(quán)益保障、風(fēng)險(xiǎn)防范等穩(wěn)定的制度安排來吸引社會資本參與。這是實(shí)現(xiàn)PPP健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。
