馮正霖：3大城市群尚未形成互聯(lián)互通格局
2017-07-24
習近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講，開啟了“一帶一路”建設的新篇章，為實現(xiàn)聯(lián)動式發(fā)展注入了新能量，也為我國民航業(yè)同國內(nèi)國際各方面加強合作、更深更廣地融入經(jīng)濟社會發(fā)展指明了方向。我們要科學把握經(jīng)濟全球化時代區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新態(tài)勢和航空運輸業(yè)發(fā)展的新趨勢，著力實現(xiàn)世界級城市群和機場群聯(lián)動發(fā)展。
城市群和機場群崛起是經(jīng)濟全球化時代的顯著特征
城市群不僅僅是在空間分布上相對集中的一群城市，更是以分工、協(xié)作、共享為特征的城市發(fā)展命運共同體；機場群也不僅僅是區(qū)域內(nèi)多個機場的簡單集合，更是以協(xié)同運行和差異化發(fā)展為主要特征的多機場體系。城市群的各種功能、活動離不開機場群的支撐，城市群的發(fā)展又會不斷拓展航空需求、促進機場群發(fā)展。新的時代條件下，我們要深化對城市群和機場群聯(lián)動發(fā)展的認識，更好地參與“一帶一路”建設，參與經(jīng)濟全球化進程。
城市群和機場群聯(lián)動發(fā)展是全球經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢。根據(jù)聯(lián)合國預測，未來世界各地的超級大都市將逐漸發(fā)展成更大的超級城市群，到2050年全球城市人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^75%，最大的40個城市群將參與全球66%的經(jīng)濟活動和85%的技術革新。機場群是與城市群相伴相生的。不同功能、不同規(guī)模的機場分布于城市群的各個區(qū)域并形成機場群，與城市群相互作用、聯(lián)動發(fā)展，支撐著城市群發(fā)展，成為城市群對外交流合作的重要通道。依托方便快捷的航空運輸，城市群可以更全面、更深入地融入全球產(chǎn)業(yè)分工，在全球范圍組合成聯(lián)系密切的城市網(wǎng)絡，使得城市群和機場群聯(lián)動發(fā)展的輻射范圍更加廣泛、空間更加廣闊。
我國城市群和機場群聯(lián)動發(fā)展正形成有利戰(zhàn)略態(tài)勢。目前，我國城市群總面積約占全國城市總面積的28%，集中了全國68%的人口，吸引了全國75%的固定資產(chǎn)投資、98%的外資，創(chuàng)造了全國89%的經(jīng)濟總量。京津冀、長三角和珠三角三大城市群，以3.6%的國土面積集聚了全國18%的人口、創(chuàng)造了全國35%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。與之相適應，京津冀、長三角和珠三角地區(qū)形成了三大機場群。2016年，三大機場群完成旅客吞吐量4.73億人次，占全國的46.5%；貨郵吞吐量1469萬噸，占全國的74.7%。其中，北京首都機場年旅客吞吐量連續(xù)7年位居全球第二，上海浦東機場年貨郵吞吐量連續(xù)9年位居全球第三?？梢哉f，京津冀、長三角和珠三角地區(qū)已形成世界級城市群和機場群聯(lián)動發(fā)展的基本態(tài)勢。
城市群和機場群聯(lián)動發(fā)展為經(jīng)濟社會發(fā)展增添新動力
城市群發(fā)展需要機場群發(fā)展作為支撐，機場群發(fā)展需要城市群發(fā)展作為基礎，二者相互作用、聯(lián)動發(fā)展，不斷為經(jīng)濟社會發(fā)展增添新動力。
推動經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。以特大城市和大城市為龍頭，依托發(fā)達的交通、通信等形成的大中小城市一體化、同城化發(fā)展的城市群，能夠有力引領和帶動區(qū)域發(fā)展，推動經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。城市群建設既有利于發(fā)揮不同城市的比較優(yōu)勢，形成產(chǎn)業(yè)差異化布局，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；又有利于促進區(qū)域發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，拓展發(fā)展空間，形成聯(lián)動效應。同樣，機場群建設能夠大幅提高區(qū)域機場體系的整體容量，強化樞紐機場核心地位，對中小機場發(fā)展具有很強的帶動作用，能夠有力支撐新型城鎮(zhèn)化建設和經(jīng)濟社會發(fā)展。
促進資源要素優(yōu)化配置。城市群通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同、組團發(fā)展、共生互動，實現(xiàn)合理分工與緊密協(xié)作，使資源要素得到優(yōu)化配置，從而大幅提升城市群整體經(jīng)濟效率。這反過來又會對高端生產(chǎn)要素產(chǎn)生更強的吸引力，進一步增強城市群的核心競爭力。與此同時，城市群發(fā)展會對航空運輸產(chǎn)生更大需求，帶動機場群建設。機場群建設通過航線布局、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合等優(yōu)化城市群區(qū)域內(nèi)各個機場的資源配置，形成聯(lián)系更緊密、分工更合理、功能更齊全的機場共同體，進一步暢通城市群資源要素流動通道，在更大范圍、更高水平上優(yōu)化資源要素配置。
引領體制機制改革和商業(yè)模式創(chuàng)新。城市群發(fā)展給社會經(jīng)濟活動及其組織方式帶來深刻變革，促使區(qū)域行政管理體制機制改革不斷深化。例如，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制，完善跨行政區(qū)城市群管理；統(tǒng)籌城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，引導產(chǎn)業(yè)合理布局；完善基礎設施和社會保障體系，實現(xiàn)公共服務同城化；加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，培育良好的市場競爭環(huán)境。這些舉措推動城市群成為經(jīng)濟最活躍和最有創(chuàng)新活力的地區(qū)，為市場主體商業(yè)模式創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。各類市場主體抓住城市群發(fā)展帶來的新機遇，不斷開拓新市嘗創(chuàng)造新業(yè)態(tài)、培育新增長點。機場群本身就是航空運輸業(yè)適應城市群的巨大需求、創(chuàng)新管理方式和商業(yè)模式的結(jié)果，同時又助力城市群創(chuàng)新發(fā)展。
目前，我國城市群發(fā)展較快，但也存在一些亟待解決的問題。例如，功能布局不夠合理，中心城市過度擁擠；產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化明顯，一體化程度較低；綜合交通發(fā)展滯后，城際交通網(wǎng)絡不能滿足城市群發(fā)展需求；發(fā)展協(xié)同機制不健全，“一畝三分地”的思維慣性仍然存在；等等。對于航空運輸業(yè)來說，隨著城市群和機場群發(fā)展，航空運輸市場多樣化趨勢愈加明顯，航空服務不斷向價值鏈兩端延伸。這給航空運輸業(yè)的管理理念、經(jīng)營模式以及政府監(jiān)管方式都帶來了巨大挑戰(zhàn)。航空運輸業(yè)要抓住新機遇、應對新挑戰(zhàn)，積極推進改革創(chuàng)新，在加快機場群建設的同時助力城市群破解發(fā)展難題，更好實現(xiàn)機場群和城市群聯(lián)動發(fā)展。
推進民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以機場群建設服務城市群建設
“十三五”規(guī)劃綱要提出，將京津冀、長三角和珠三角城市群建設成為世界級城市群。民航業(yè)要積極主動作為，以推進民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力解決瓶頸問題和深層次矛盾，在建設民航強國的過程中打造京津冀、長三角和珠三角三個世界級機場群，以世界級機場群建設服務世界級城市群建設。
合理的分工定位是打造世界級機場群的前提。世界上成熟的機場群，一般是由大型國際航空樞紐、中型區(qū)域樞紐、小型運輸機場等組成的布局完善、分工合理、定位清晰的機場體系。各機場差異化定位、適度錯位經(jīng)營，是機場群協(xié)同發(fā)展的關鍵。我們要與地方政府加強溝通，積極協(xié)調(diào)各方利益關系，引導三大機場群形成功能分工合理、市場定位清晰的發(fā)展格局，促進樞紐、干線和支線機場有機銜接，客貨運輸全面協(xié)調(diào)發(fā)展，從而提升機場群整體功能和效率，更好地滿足三大城市群發(fā)展對航空運輸?shù)木薮笮枨蟆?br />
優(yōu)化航線網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)是打造世界級機場群的基矗目前，三大機場群航線網(wǎng)絡普遍存在國際航線航班占比較低、國內(nèi)支線占比偏高、中轉(zhuǎn)銜接不充分、主要機場航線網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)互補性有待加強等問題。構(gòu)建結(jié)構(gòu)更合理、覆蓋更廣泛、服務更全面的航線網(wǎng)絡，是“十三五”時期機場群建設的重要任務。中國民航局將著力打造北京、上海、廣州三大國際航空樞紐，推動三大機場群建立航線網(wǎng)絡統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，引導形成網(wǎng)絡型與區(qū)域型、干線與支線、客運與貨運、全服務與低成本相互協(xié)調(diào)、差異化發(fā)展的航空運輸市常機場群是世界級航空公司的必爭之地。航空公司應把眼光放長遠，在機場群一體化發(fā)展的框架下謀劃市場布局，優(yōu)化航線網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，參與區(qū)域航空市場的開發(fā)培育。
改善資源條件是打造世界級機場群的保障?？沼蛸Y源嚴重不足是制約我國世界級機場群建設的關鍵因素。近年來，通過建設空中大通道、優(yōu)化繁忙終端空域等舉措，中國民航空管保障能力得到有效提升。下一步，我們將認真總結(jié)珠三角空域管理精細化改革試點經(jīng)驗，將試點成果在京津冀、長三角等地區(qū)推廣；加快推進國家空管調(diào)整改革，早日建成符合我國國情、國家統(tǒng)一管理、軍民航高度融合發(fā)展的空域管理體制?；A設施建設相對滯后，是我國世界級機場群建設中的短板。對此，我們已全面放開民用機場建設和運營市場，加大對政府和社會資本合作的政策支持；開放民航工程設計市場，提升工程設計水平。
發(fā)揮協(xié)同效應是打造世界級機場群的關鍵。建設世界級機場群是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要按照共商、共建、共享的原則，整合各參與主體的力量，努力形成目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同效應。一是積極探索區(qū)域機場群管理模式。建立運行協(xié)調(diào)與融合發(fā)展機制是建設世界級機場群的制度保證。在這方面，我國三大機場群都進行了積極探索。實現(xiàn)機場群與城市群聯(lián)動發(fā)展是行業(yè)主管部門和地方政府的共同責任，雙方要加強溝通，從戰(zhàn)略規(guī)劃、運行組織和監(jiān)督管理三個層次加大對機場群管理的統(tǒng)籌力度，形成與機場群發(fā)展相適應的一體化組織管理模式。二是大力完善綜合交通集疏運體系。良好的綜合交通集疏運體系是建設世界級城市群和機場群的必要條件。近年來，上海虹橋、鄭州等機場已建立起以機場為核心的綜合交通集疏運體系。但到目前，三大城市群中民航、鐵路、公路、海運等還沒有形成健全的融合發(fā)展、互聯(lián)互通格局。下一步，應著力完善空陸、空海聯(lián)運政策，推動各種交通方式有機銜接，充分發(fā)揮綜合交通效能。三是著力改善通關政策環(huán)境。便利的通關環(huán)境對于打造國際一流航空樞紐、建設世界級城市群至關重要。近年來，民航發(fā)展得到了海關、邊防等聯(lián)檢單位的大力支持，三大機場群的主要機場陸續(xù)實施了72小時或144小時過境免簽、24小時過境免檢政策。但過境免簽免檢等聯(lián)檢政策還需要進一步簡化優(yōu)化，以形成更加便利的通關環(huán)境。
（作者為中國民用航空局黨組書記、局長）
《人民日報》（2017年07月24日07版）
