從國(guó)內(nèi)公路收費(fèi)虧損看國(guó)內(nèi)外收費(fèi)公路政策
2015-03-11
未來(lái)我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展方向主要包括：●盡快修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，堅(jiān)持“長(zhǎng)期限、低費(fèi)率”。
●依法建立公開透明的監(jiān)管機(jī)制。實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)，建立收費(fèi)公路信息公開制度，進(jìn)一步完善收費(fèi)公路價(jià)格決策聽證，建立靈活的費(fèi)率機(jī)制。
●有效降低收費(fèi)公路總規(guī)模。
收費(fèi)還是收稅兩種不同的政策選擇
世界上沒有真正意義上的免費(fèi)公路，因?yàn)楣方ㄔO(shè)和維護(hù)都需要花費(fèi)大量的資金?？v觀世界公路發(fā)展籌資來(lái)源，主要有兩種形式：
一種是收費(fèi)，資金來(lái)自過路費(fèi)。
在亞洲，中國(guó)、日本和韓國(guó)均依靠收費(fèi)公路政策建成了全國(guó)高速公路網(wǎng)絡(luò)。截至2013年年底，中國(guó)公路總里程達(dá)到435.62萬(wàn)公里，收費(fèi)公路總計(jì)15.65萬(wàn)公里，其中高速公路10.04萬(wàn)公里。截至2009年，日本公路總里程約120萬(wàn)公里，收費(fèi)公路總計(jì)9507公里，其中高速公路9267公里。
意大利、法國(guó)和西班牙是歐盟典型的依靠收費(fèi)公路政策建成高速公路的國(guó)家。2008年，三國(guó)收費(fèi)公路分別達(dá)到了5694公里、8522公里和3335公里，占到歐洲收費(fèi)公路總里程的41.88％，其中法國(guó)收費(fèi)高速公路里程在歐洲最多且價(jià)格昂貴。另外，德國(guó)擁有高速公路12678公里，針對(duì)12噸以上的大型卡車實(shí)行收費(fèi)。
另一種是征稅，資金來(lái)自專項(xiàng)稅收或一般稅收。
美國(guó)主要以財(cái)政投資、政府主導(dǎo)的模式建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)資金來(lái)源主要有三種，包括公路稅收、發(fā)行債券和公路收費(fèi)。公路稅收是美國(guó)公路建設(shè)的主要資金來(lái)源，約占公路建設(shè)資金的70％，其他兩項(xiàng)分別占20％和10％左右。美國(guó)1956年通過的聯(lián)邦資助公路法和公路稅收法決定征收各種公路交通稅（包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購(gòu)置稅和重型車輛使用稅），建立公路信托基金。鑒于美國(guó)公路網(wǎng)已經(jīng)基本完善，目前公路信托基金60％以上都用于公路養(yǎng)護(hù)。到2010年，美國(guó)公共道路總里程約655萬(wàn)公里，收費(fèi)公路約1.2萬(wàn)公里。
上世紀(jì)80年代之后，隨著美國(guó)汽車擁有量的大幅提高，國(guó)家公路交通基礎(chǔ)設(shè)施已超負(fù)荷服務(wù)，呈現(xiàn)老化態(tài)勢(shì)；而且在新州際公路建設(shè)高峰年代建設(shè)的公路，已經(jīng)接近設(shè)計(jì)使用年限，進(jìn)入翻修改造階段。但由于道路修建的成本越來(lái)越高，加上地方各級(jí)政府普遍缺錢，負(fù)責(zé)道路管理維護(hù)的各州開始對(duì)一些原本免費(fèi)的路段進(jìn)行收費(fèi)，?？顚Ｓ糜谒召M(fèi)路段的擴(kuò)建及維修。
“收費(fèi)”體現(xiàn)了“用路者付費(fèi)”原則，相對(duì)公平，而“征稅”則需要由全體納稅人共同承擔(dān)稅負(fù)。
“誰(shuí)用路、誰(shuí)付費(fèi)”，能夠有效解決不同用路群體的公平合理負(fù)擔(dān)問題，避免不使用高速公路的公眾分擔(dān)高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)管理成本；也有利于政府將高速公路發(fā)展節(jié)約的資金用于非收費(fèi)公路發(fā)展，更好地為公眾提供均等化的普遍服務(wù)。法國(guó)主要特許經(jīng)營(yíng)公司之一的APRR（巴黎-萊茵-羅訥高速公路公司）在解釋公路收費(fèi)時(shí)直白地說，法國(guó)的公路收費(fèi)體系是公正的，因?yàn)樗幻鎸?duì)路網(wǎng)使用者而不是全體法國(guó)納稅人。從世界范圍來(lái)看，越來(lái)越多的國(guó)家也開始選擇收費(fèi)公路政策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上共有70多個(gè)國(guó)家采取收費(fèi)公路的形式建設(shè)和發(fā)展高速公路，收費(fèi)公路總里程約30.4萬(wàn)公里。尤其是近20年來(lái)，實(shí)施收費(fèi)公路政策的國(guó)家數(shù)量在不斷增加，收費(fèi)公路規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家保持了相對(duì)平穩(wěn)的增幅和增速，而發(fā)展中國(guó)家則表現(xiàn)出收費(fèi)公路數(shù)量增多、增速快等特點(diǎn)。在東亞、拉美和非洲的一些國(guó)家，收費(fèi)公路政策成為支撐高等級(jí)公路建設(shè)的主要政策，盡管收費(fèi)公路建設(shè)引入時(shí)間不長(zhǎng)，但收費(fèi)公路里程增長(zhǎng)較快。
我國(guó)首曬公路收費(fèi)“家底”，去年全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)總收入為3652億元。
我國(guó)從1984年出臺(tái)了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策，極大促進(jìn)了我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展。但根據(jù)交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)顯示，目前無(wú)論是政府還貸還是經(jīng)營(yíng)性公路都是收不抵支的虧損狀態(tài)。
未來(lái)我國(guó)將形成兩個(gè)公路體系，最終將收費(fèi)公路在公路網(wǎng)的比重控制在3％左右，非收費(fèi)公路比重占到97％。
不同政策選擇面臨的新困境
美國(guó)公路信托基金入不敷出，公路基礎(chǔ)設(shè)施老化，路況急劇變差。
依靠聯(lián)邦公路信托基金，美國(guó)上個(gè)世紀(jì)率先建成了世界先進(jìn)的州際高速公路網(wǎng)絡(luò)。然而，受制于消費(fèi)稅未隨著通貨膨脹率調(diào)整且不專項(xiàng)用于公路項(xiàng)目等各種因素，目前為全美交通基礎(chǔ)設(shè)施埋單的公路信托基金常年入不敷出，實(shí)際上，美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資早已逐年下降，只及歐洲水平的一半，美國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)維修資金短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重。2013年，據(jù)美國(guó)土木工程師學(xué)會(huì)（ASCE）估算，截至2020年，美國(guó)總共需要花3.6萬(wàn)億美元維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，其中，需要1.72萬(wàn)億美元維護(hù)地面交通基礎(chǔ)設(shè)施，但美國(guó)只拿得出8770億美元。
資金短缺造成路面狀況變差。2013年tripnet.org網(wǎng)站對(duì)加州超過50萬(wàn)人城市的路面進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：洛杉磯-長(zhǎng)堤-圣安納一帶的公路有64％的路面嚴(yán)重失修；而舊金山-奧克蘭、圣荷西以及圣地亞哥一帶的公路分別有60％、56％和55％的路面嚴(yán)重失修。
ASCE負(fù)責(zé)每四年對(duì)全美的公路、港口、橋梁和其他基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行評(píng)估，成績(jī)從A-F分為6個(gè)主要檔次。在其剛剛出版的2013年評(píng)估報(bào)告中，他們對(duì)于美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施給出了“D+”。自1998年以來(lái)，美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施平均成績(jī)始終處于D級(jí)附近，造成成績(jī)較低的原因主要是資金不足，維護(hù)延遲。數(shù)據(jù)顯示，全美32％的主要公路需要大規(guī)模養(yǎng)護(hù)，607380座橋梁的平均年齡已經(jīng)達(dá)到了42年，有7萬(wàn)座“結(jié)構(gòu)缺陷”的橋梁仍在使用，相當(dāng)于每9座橋梁中有一座危橋。美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊已經(jīng)是公認(rèn)的事實(shí)。據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇《2012-2013年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，美國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)質(zhì)量排名全球第25位。
我國(guó)收費(fèi)公路政策自1984年年底出臺(tái)實(shí)施以來(lái)，打破了過去公路建設(shè)投資財(cái)政資金不足的束縛，極大地促進(jìn)了我國(guó)公路建設(shè)快速發(fā)展。其中，高速公路里程從零增長(zhǎng)到10.44萬(wàn)公里，總里程躍居世界第一。實(shí)踐證明，收費(fèi)公路政策實(shí)施以來(lái)的30年，是我國(guó)公路交通事業(yè)發(fā)展史上速度最快、規(guī)模最大、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支撐作用最為突出的時(shí)期。我國(guó)公路交通的發(fā)展成就，得到了國(guó)際交通運(yùn)輸界的廣泛贊譽(yù)和好評(píng)。世界銀行曾在其發(fā)展報(bào)告中評(píng)價(jià)：“還沒有任何其他國(guó)家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其公路資產(chǎn)基數(shù)。”
高速公路建設(shè)對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重大推動(dòng)作用，彰顯了我國(guó)特色社會(huì)制度的優(yōu)越性，樹立了新時(shí)期、新階段的道路自信、理論自信、制度自信，有著現(xiàn)實(shí)價(jià)值和歷史價(jià)值。
不可否認(rèn)，收費(fèi)公路政策對(duì)我國(guó)公路交通事業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)的同時(shí)，也暴露出一些突出的問題，受到社會(huì)公眾的質(zhì)疑，主要表現(xiàn)為收費(fèi)公路規(guī)模偏大，收費(fèi)信息不透明，支出不規(guī)范、不合理，部分經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其合理回報(bào)水平，引起社會(huì)的強(qiáng)烈不滿，急需進(jìn)一步規(guī)范和完善。
國(guó)外收費(fèi)公路政策的亮點(diǎn)
一是規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)制度。
在收費(fèi)公路運(yùn)作中，國(guó)外普遍采取特許經(jīng)營(yíng)制度。特許經(jīng)營(yíng)制度有利于明確政府和公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)在公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)管理中各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，協(xié)調(diào)企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益和政府追求社會(huì)效益之間的關(guān)系，是一種普遍使用的高速公路市場(chǎng)化模式。政府和企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有以下特征：一是確定合理回報(bào)，吸引投資者。如果年合理回報(bào)未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)，由政府補(bǔ)貼；超出約定標(biāo)準(zhǔn)，則超出部分由政府和企業(yè)分成，或全部由政府享有。二是允許對(duì)條款進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，一般以五年為一個(gè)周期重新核定條款。如果實(shí)際車流量未達(dá)到預(yù)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，或出現(xiàn)改擴(kuò)建等情況，則適當(dāng)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)年限。近年來(lái)，在確定收費(fèi)年限方面，部分國(guó)家開始采用“累計(jì)收入法”（RequiredCumulativeRealRevenue）確定收費(fèi)年限：在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里不明確規(guī)定收費(fèi)年限，只明確累計(jì)通行費(fèi)收入目標(biāo)，達(dá)到該收入目標(biāo)后即停止收費(fèi)。
高速公路是具有明顯規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)，只有高速公路企業(yè)管理的公路資產(chǎn)達(dá)到一定規(guī)模，才可以實(shí)現(xiàn)不同效益公路的交叉補(bǔ)貼，才能用效益較好的項(xiàng)目彌補(bǔ)較差的項(xiàng)目，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，一些實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)的國(guó)家，多將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予大型高速公路公司，以取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。日本和歐洲的高速公路特許經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)規(guī)模十分龐大，所管理的高速公路可達(dá)數(shù)千公里，并形成網(wǎng)絡(luò)。
二是收費(fèi)目的的多樣性。
各國(guó)公路收費(fèi)的目的依據(jù)不同國(guó)情，主要分為以下幾種：一是償還貸款，即建路時(shí)的借貸費(fèi)用，一旦某條路所收的費(fèi)用已還清借貸，則這條路就停止收費(fèi)，免費(fèi)通行。二是調(diào)節(jié)交通流量，例如美國(guó)為減少舊金山市的交通壓力，在奧克蘭前往舊金山的一側(cè)橋頭設(shè)立大型收費(fèi)站，轎車一律繳費(fèi)2美元，而出舊金山市是無(wú)需交費(fèi)的。倫敦、首爾等城市的擁堵收費(fèi)也具有此種目的。三是維護(hù)與管理支出，在公路養(yǎng)護(hù)資金無(wú)法保障的情況下，收費(fèi)期滿后，經(jīng)過審核確認(rèn)可以繼續(xù)維持收費(fèi)，以便維持日常管理和公路養(yǎng)護(hù)，例如日本的一些高速公路采取此種收費(fèi)原則。
四是交叉補(bǔ)貼，收費(fèi)作為路網(wǎng)其他公路建設(shè)的專項(xiàng)資金來(lái)源。收費(fèi)期限與其國(guó)家公路網(wǎng)的發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，直到國(guó)家公路網(wǎng)建設(shè)完成。馬來(lái)西亞甚至將南北收費(fèi)公路的部分收入用于醫(yī)療事業(yè)。
三是收支信息的公開性。
在收費(fèi)公路信息公開方面，日本的做法值得借鑒。2005年，日本道路公團(tuán)民營(yíng)化后，重新組建了6家高速公路管理公司和一家半官方性質(zhì)的債務(wù)償還機(jī)構(gòu)（JEHDRA），高速公路公司收取的通行費(fèi)收入，在扣除必要的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出后，全部交由債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，用于統(tǒng)一償還貸款。高速公路管理公司的利潤(rùn)基本不來(lái)自于通行費(fèi)收入，主要來(lái)自于服務(wù)區(qū)、停車場(chǎng)等服務(wù)設(shè)施收入。日本國(guó)土交通省聯(lián)合JEHDRA對(duì)每年的通行費(fèi)收入、公路建設(shè)成本、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出等進(jìn)行了詳細(xì)預(yù)測(cè)，推算出2050年可以償還貸款，由此將收費(fèi)年限定為45年。同時(shí)，將整個(gè)詳細(xì)的測(cè)算過程向社會(huì)公布。每年的通行費(fèi)收入、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出等也都向社會(huì)公布。由于信息公開完整、及時(shí)，盡管日本的高速公路全部收費(fèi)，但收費(fèi)公路政策仍然得到了社會(huì)公眾的理解和支持。
四是收費(fèi)費(fèi)率的靈活性。
各國(guó)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，有些國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)較低，如意大利、馬來(lái)西亞，小客車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)折合成人民幣為每公里0.3元；而有些國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)則相對(duì)較高，如法國(guó)小客車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)折合成人民幣為每公里0.6至1.1元，日本則更高，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)呈緩慢增加趨勢(shì)，1975年小客車為100日元固定費(fèi)加每公里13日元，而現(xiàn)在是150日元固定費(fèi)加每公里24.6日元，幾乎上漲了一倍。
國(guó)外普遍采用彈性收費(fèi)制，不同時(shí)段按照不同費(fèi)率收費(fèi)，用于調(diào)節(jié)交通流量。例如非高峰時(shí)段給予7折到8折的優(yōu)惠，高峰時(shí)段則不給予優(yōu)惠，按照全部費(fèi)率征收。此外，針對(duì)特定目的也有不同的嘗試和優(yōu)惠措施，如2009年日本政府為提高物流效率、振興旅游等，對(duì)搭載ETC的普通乘用車輛給予全天5折的優(yōu)惠，且最高通行費(fèi)用封頂為1000日元（此活動(dòng)于2010年結(jié)束）。
五是收費(fèi)期限的長(zhǎng)期性。
由于項(xiàng)目建設(shè)的成本收回、收益能力等不同，各國(guó)的高速公路收費(fèi)期限相差很大。國(guó)外收費(fèi)公路的收費(fèi)期限一般較長(zhǎng)，有的甚至長(zhǎng)達(dá)100年。法國(guó)、西班牙等歐洲國(guó)家的收費(fèi)年限在30-60年之間，日本為45年，菲律賓為50年。美國(guó)沒有明確規(guī)定公路收費(fèi)年限，由政府和投資者在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里自行商定。具體到項(xiàng)目，加拿大多倫多H407高速公路，收費(fèi)期限99年；而美國(guó)芝加哥高架公路1959年建成收費(fèi)，期間又進(jìn)行了收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)99年），實(shí)際收費(fèi)期145年。澳大利亞悉尼海港大橋已收費(fèi)79年，目前仍在收費(fèi)，部分收入用于其他高速公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改善；墨爾本西門大橋特許經(jīng)營(yíng)期限40年；墨爾本Eastlink高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限39年。
帶給我們的啟示與思考
交通基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，也是一個(gè)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的表現(xiàn)。從世界范圍來(lái)看，通過收費(fèi)政策發(fā)展高速公路成為多數(shù)國(guó)家的選擇，尤其是近年來(lái)隨著資金壓力的增大和收費(fèi)技術(shù)的快速發(fā)展，收費(fèi)公路政策得到了許多國(guó)家的推崇。收費(fèi)公路政策基于“用路者付費(fèi)”原則，體現(xiàn)了“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的公平性原則。實(shí)踐證明，收費(fèi)公路也是一項(xiàng)非常符合我國(guó)國(guó)情的重要政策，是我國(guó)公路投融資領(lǐng)域的政策創(chuàng)新。目前我國(guó)高速公路正處于形成網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)任務(wù)艱巨，15.65萬(wàn)公里的收費(fèi)公路，每年的養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)與管理也需要大量資金，僅依靠公共財(cái)政顯然難以滿足這樣龐大的資金需求，同時(shí)考慮交叉補(bǔ)貼、調(diào)節(jié)交通流量等多樣的目的，繼續(xù)堅(jiān)持收費(fèi)公路政策既是客觀需要，也是現(xiàn)實(shí)之舉。
然而，在新的發(fā)展時(shí)期，收費(fèi)公路發(fā)展也出現(xiàn)并面臨著一系列問題，不能有效順應(yīng)百姓的新期待，不能及時(shí)滿足百姓的新訴求，需要進(jìn)一步調(diào)整完善收費(fèi)公路政策。針對(duì)存在的突出問題，著眼于收費(fèi)公路的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，并借鑒其他國(guó)家收費(fèi)公路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展方向主要包括：一是盡快修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，做好收費(fèi)公路發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持“長(zhǎng)期限、低費(fèi)率”，解決統(tǒng)貸統(tǒng)還、收費(fèi)公路到期怎么辦等現(xiàn)實(shí)問題，為收費(fèi)公路發(fā)展提供法規(guī)保障。二是依法建立公開透明的監(jiān)管機(jī)制。實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)，確定合理回報(bào)，強(qiáng)化資金管理，建立收費(fèi)公路信息公開制度，接受社會(huì)輿論監(jiān)督，進(jìn)一步完善收費(fèi)公路價(jià)格決策聽證，建立靈活的費(fèi)率機(jī)制。三是有效降低收費(fèi)公路總規(guī)模，建立以高速公路為主的收費(fèi)公路體系，逐步取消二級(jí)公路收費(fèi)，嚴(yán)格控制并逐步減少一級(jí)公路收費(fèi)。（交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)）
