法治助力 保障交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)——《江蘇省交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》解讀

　　特邀嘉賓：

　　呂小鵬 省人大財經(jīng)委副主任委員

　　夏正芳 省人大常委會法工委副主任

　　何平 省交通運輸廳黨組成員

　　《江蘇省交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》已于9月29日省十三屆人大常委會第三十二次會議通過，將于明年1月1日起施行。條例的出臺為更好地促進江蘇交通基礎設施建設高質(zhì)量高水平發(fā)展，提供了有力法治保障。條例在規(guī)范從業(yè)單位行為、強化監(jiān)督管理等方面，為保障交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)作了哪些具體規(guī)定？有哪些特色和亮點？現(xiàn)特邀幾位參與條例制定的嘉賓為您作全方位的解讀。

　　問：交通工程質(zhì)量關系到人民群眾生命和財產(chǎn)安全，安全生產(chǎn)更是重中之重，一直以來大家都很關注交通建設工程的質(zhì)量和安全生產(chǎn)。請簡要介紹條例的立法背景及意義？

　　呂小鵬：交通運輸是重要的基礎性、先導性、戰(zhàn)略性和服務性行業(yè)，在構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要的基礎支撐作用。“十三五”時期，全省交通基礎設施建設累計完成投資6293億元，拉動了約1.6萬億元GDP。“十四五”時期，全省交通基礎設施建設計劃總投資約1萬億元，將建成6座過江通道，新增高速鐵路785公里，新增高速公路575公里，完成高速公路擴建里程450公里以上，新增普通國省干線公路5000公里，新增干線航道277公里，新增港口萬噸級及以上泊位數(shù)57個，其中5萬噸級及以上泊位數(shù)45個。到2025年，蘇南地區(qū)率先基本實現(xiàn)交通運輸現(xiàn)代化，全省交通基礎設施基本實現(xiàn)現(xiàn)代化；到2035年，蘇南地區(qū)實現(xiàn)更高質(zhì)量的交通運輸現(xiàn)代化，全省率先實現(xiàn)交通運輸現(xiàn)代化，交通運輸總體發(fā)展水平進入世界前列。

　　在建設質(zhì)量強國、交通強國的新形勢新要求下，我省交通基礎設施建設面臨“建設規(guī)模大、技術難度高、質(zhì)量要求高、安全責任大”等挑戰(zhàn)和壓力，迫切需要在總結我省實踐經(jīng)驗的基礎上，制定適應江蘇交通建設管理特點和要求的地方性法規(guī)。制定條例主要基于三個方面考慮：一是支撐推動質(zhì)量強國、交通強國戰(zhàn)略實施，需要落實建設各方工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)主體責任，規(guī)范從業(yè)行為、強化行業(yè)監(jiān)管、提升監(jiān)管水平，加強立法對交通建設的引領和保障。二是貫徹落實上位法有關加強交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)定，需要根據(jù)我省實際情況，結合交通基礎設施建設的技術專業(yè)性和行業(yè)特殊性等特點，合理確定從業(yè)單位和從業(yè)人員的權利義務，細化、明確相關監(jiān)管要求，進一步健全交通建設管理制度體系。三是推進交通基礎設施建設高質(zhì)量發(fā)展，需要進一步理順交通建設管理體制、機制，明確交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責分工，進一步明確交通建設工程建設程序、要求，固化我省實踐經(jīng)驗。

　　問：從業(yè)單位嚴格落實法定責任、履行法定義務是保障交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的重要前提，請問條例是如何規(guī)定從業(yè)單位的責任和義務的？

　　夏正芳：鑒于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和國務院《建設工程質(zhì)量管理條例》《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》等法律、行政法規(guī)對建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理等從業(yè)單位的責任與義務均作了較為具體、系統(tǒng)的規(guī)定，條例在“從業(yè)單位責任與義務”一章作了一些指引性規(guī)定，明確從業(yè)單位及其從業(yè)人員應當遵守建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，履行交通建設工程質(zhì)量安全義務，執(zhí)行工程建設強制性標準和相關技術規(guī)范；并對從業(yè)單位在建立健全工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)保證體系，落實工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理措施，推進工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)標準化、信息化建設，加強從業(yè)人員培訓、教育和管理，構建質(zhì)量和安全生產(chǎn)風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制等方面作了總體規(guī)定。在此基礎上，結合建設質(zhì)量強國、交通強國的新要求和江蘇交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的成熟經(jīng)驗，對勘察、設計、施工、監(jiān)理等重點從業(yè)單位的責任和義務作了進一步細化，特別是針對從業(yè)單位如何真正把主體責任落實到位明確了具體規(guī)定要求，落實工程建設全過程參建各方的質(zhì)量和安全生產(chǎn)責任，明確勘察單位要對特殊建設條件下的工程質(zhì)量安全風險提出防控建議，設計單位要對具有較大危險性的工程進行設計安全風險評估，施工單位要落實施工班組標準化、施工現(xiàn)場安全標準化建設責任、對風險等級較高的分部分項工程實行項目負責人帶班生產(chǎn)制度，監(jiān)理單位要審查施工組織設計和專項施工方案、審核施工項目安全生產(chǎn)條件。

　　問：我們注意到條例對保護企業(yè)合法權益、減輕企業(yè)負擔方面也作了有針對性的規(guī)定，請簡要介紹？

　　何平：為解決過去少數(shù)交通建設工程中存在的非施工單位原因造成交竣工驗收不及時，導致施工企業(yè)質(zhì)量缺陷責任期加長和質(zhì)量保證金不能及時退還，增加了施工企業(yè)負擔等問題，條例第十六條、第三十八條創(chuàng)設了相關制度，明確了工程缺陷責任期的具體計算期限以及退還質(zhì)量保證金的具體情形。條例第十六條規(guī)定“公路、水運建設工程施工單位應當對缺陷責任期內(nèi)因其施工原因造成的質(zhì)量問題進行處理，并依法承擔相應的工程返工和維修費用。缺陷責任期自工程通過交工驗收之日起計算，具體期限由建設單位與施工單位按照國家和省有關規(guī)定在合同中約定。由于非施工單位原因?qū)е聼o法按期進行交工驗收的，缺陷責任期自施工單位提交交工驗收報告滿九十日起計算”，并在第三十八條規(guī)定“因非工程質(zhì)量原因?qū)е聼o法組織竣工驗收的，建設單位應當在缺陷責任期滿后九十日內(nèi)申請，交通運輸主管部門應當自收到申請之日起九十日內(nèi)組織工程質(zhì)量專項驗收。工程質(zhì)量專項驗收合格或者建設單位逾期不申請工程質(zhì)量專項驗收的，建設單位應當在規(guī)定的期限內(nèi)退還質(zhì)量保證金”。既明確了施工企業(yè)在規(guī)定的缺陷責任期內(nèi)工程質(zhì)量保修義務，又保護了施工企業(yè)質(zhì)量保證金能夠及時退還的合法權益。

　　此外，條例第二十七條規(guī)定“鼓勵采用工程擔保、工程保險等方式對工程投標、工程履約、工程質(zhì)量保修等提供保證；采用上述方式提供保證的，建設單位不得再預留保證金”，并明確從業(yè)單位應當依法參加工傷保險和安全生產(chǎn)責任保險，不得無故延遲續(xù)保、退保，以及安全生產(chǎn)責任保險的保費可以在企業(yè)依法提取的安全生產(chǎn)費用中列支。

　　問：作為交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理條例，在強化監(jiān)督管理，落實監(jiān)管職責方面進行了哪些制度設計？

　　呂小鵬：條例堅持統(tǒng)籌發(fā)展和質(zhì)量、安全生產(chǎn)，注重防范化解重大風險，嚴格落實各項監(jiān)管責任，在現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的基礎上，有針對性地進行了制度設計。為加強對我省交通建設工程的統(tǒng)一監(jiān)管，條例的適用范圍涵蓋了經(jīng)依法審批、核準或者備案的公路、水運基礎設施建設項目以及按照國家規(guī)定由本省負責工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的地方鐵路建設項目。同時，規(guī)定納入農(nóng)村公路規(guī)劃的鄉(xiāng)道、村道建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理程序和措施，可以根據(jù)其規(guī)模、功能、技術復雜程度等因素合并或者簡化，具體辦法由省人民政府制定。

　　為解決公路、水運建設工程質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理主體不同，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責任落實不到位等問題，考慮到工程建設過程中質(zhì)量和安全生產(chǎn)是互為影響的，條例依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的原則，規(guī)定同一公路、水運建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，應當由同一交通建設工程監(jiān)督機構實施，以保證質(zhì)量監(jiān)督和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理主體一致、責任一致。同時規(guī)定，交通建設工程監(jiān)督機構應當同步明確質(zhì)量監(jiān)督人員、安全生產(chǎn)監(jiān)督人員、監(jiān)督內(nèi)容和方式等，根據(jù)職責依法對從業(yè)單位執(zhí)行有關工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、強制性標準和相關技術規(guī)范，以及交通建設工程質(zhì)量行為、安全生產(chǎn)活動和工程實體質(zhì)量進行監(jiān)督檢查。

　　為進一步明確交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責分工，根據(jù)全省交通建設工程面廣量大和工程技術復雜程度不同等特點，結合改革后省市縣交通建設工程監(jiān)督機構的設置情況，條例明確了省市縣三級按不同項目分級監(jiān)管的職責?？紤]到部分工程的特殊性和技術難度，還明確規(guī)定省交通運輸主管部門對監(jiān)督管理職責存在爭議的跨設區(qū)的市的獨立橋梁、隧道工程應當指定交通建設工程監(jiān)督機構，對技術難度大的大型橋梁、隧道等工程進行監(jiān)督管理可以指定交通建設工程監(jiān)督機構，進行監(jiān)督管理。

　　問：交通建設工程往往體量大、建設周期長、涉及主體多，監(jiān)管難度較高，為了使條例規(guī)定能夠真正落實到位，對違反條例的違法行為，條例是否有所規(guī)定？

　　夏正芳：為了增強剛性約束力，條例進一步補充細化相關法律責任?？紤]到《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、國務院《建設工程質(zhì)量管理條例》《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》等法律、行政法規(guī)已對工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)違法行為設定了相應的法律責任，條例明確，法律、行政法規(guī)已有處罰規(guī)定的，從其規(guī)定。同時，對補充細化的有關工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)要求，結合監(jiān)管需要，條例對建設單位未按照國家和省有關規(guī)定對設計單位出具的安全風險評估報告進行評審或者未對施工單位的安全生產(chǎn)條件進行審查，針對不良地質(zhì)、特殊性巖土、有毒有害物質(zhì)等不良環(huán)境或者其他可能引發(fā)工程質(zhì)量和生產(chǎn)安全事故的情形，勘察單位未在勘察文件中加以說明并提出防治建議以及施工單位未實行項目負責人帶班生產(chǎn)制度等情形，進一步補充細化相應法律責任，設定警告的行政處罰，完善處罰方式，并加大對嚴重違法行為的處罰力度，實現(xiàn)過罰相當，以切實增強條例的可操作性。

　　問：條例出臺后，將采取哪些措施來做好條例的宣傳貫徹工作？

　　何平：下一步我們將做好以下幾個方面的工作：一是深入解讀、加強宣傳。結合交通建設工程監(jiān)督管理的實際工作，對條例的條文進行深入解讀，明晰條文的含義和適用情形，及時圍繞重點條款持續(xù)開展解讀，通過報紙、網(wǎng)站等多種載體，進行全方位、多渠道宣傳，擴大條例社會知曉度，在省交通運輸廳網(wǎng)站、各市交通運輸局網(wǎng)站發(fā)布條例全文及解讀，在報紙等媒體刊登專版，重點就條例內(nèi)容和條例解讀進行宣傳。二是組織做好學習培訓，學習培訓是貫徹實施好條例的重要環(huán)節(jié)，是保障條例規(guī)定準確落實到位的重要舉措。從事交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門和單位的領導干部要帶頭學習，有關工作人員要人人參加，全面培訓，將條例的學習培訓與實際工作有機結合起來。三是抓緊制定配套政策。條例規(guī)定了一些重點制度，為了使條例真正發(fā)揮應有作用，強化監(jiān)督管理力量，我們要認真對照條例，明確責任單位和貫徹落實舉措，涉及多部門參與的工作，明確牽頭部門發(fā)揮主導作用，協(xié)辦部門積極配合，形成工作合力。同時，盡快制定一批可操作性強的規(guī)章制度，及時進行相關文件的廢改立工作。