工程建設行業(yè)市場化呼喚全面推行工程責任保險制度

　　立方數(shù)科股份有限公司大數(shù)據(jù)研究院

　　改革開放以來，我國工程建設基礎設施建設經(jīng)歷了“井噴式”發(fā)展，無論是建筑總量還是建造水平都已居于世界前列。在這樣的宏觀背景下，加快工程建設行業(yè)的市場化步伐，成為中國工程建設行業(yè)深化改革的關鍵性步驟?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》中指出，我們“必須堅定不移擴大開放，持續(xù)深化要素流動型開放，穩(wěn)步拓展制度型開放，依托國內經(jīng)濟循環(huán)體系形成對全球要素資源的強大引力場”，政府締造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境的目標堅定不移。在打造“中國建造”升級版的新形勢下，工程風險管控、生產(chǎn)要素流動、建立健全公平的營商環(huán)境等多方面都在要求加快工程建設行業(yè)的市場化進程，而工程建設行業(yè)的市場化過程中，要求一整套與之相適應的市場機制，其中非常重要的一項就是工程責任保險的全面推行，它是我國工程建設從行政管控走向市場化自律的重要基礎，意義重大。

　　我國工程責任保險的發(fā)展現(xiàn)狀

　　工程責任保險是“責任保險”在工程建設領域的對應實施險種，為建設行為主體（投保人）通過保險機制，分散和轉嫁其不可避免又無力承擔的責任風險。本世紀初，我國積極加入世界貿易組織（WTO），建筑市場要面向國際市場開放，建立工程責任保險制度是與國際市場接軌的重要舉措。在海外市場中，工程責任保險已經(jīng)發(fā)展了將近200年，美國、日本、歐洲等發(fā)達國家和地區(qū)均已形成較為成熟的建設工程保險管理機制、法律體系和市場體系。2000年1月，北京、上海、深圳正式啟動工程設計責任保險試點。在此基礎上，2003年原建設部先后發(fā)文，要求全面推行工程保險制度，并協(xié)調有關部門出臺有利于推進工程責任保險的法規(guī)制度，規(guī)范工程保險市場秩序；重點推進和開辦設計責任險和工程質量保證保險等險種等。同年年末，下發(fā)了《關于積極推進工程設計責任保險工作的指導意見》（建質[2003]218號），要求“各地建設行政主管部門要充分認識建立工程設計責任保險制度的重要性，結合本地區(qū)的實際，積極、穩(wěn)妥地推進此項工作，力爭于2004年年底前，在全國范圍內建立工程設計責任保險制度。”

　　實際上，截至2004年，工程設計責任保險制度只是從試點地區(qū)擴大到了河北、貴州、寧波、哈爾濱等全國七省市，之后我國的工程責任保險發(fā)展經(jīng)歷了15年的探索期。束縛其發(fā)展腳步的原因是多方面的，最根本原因在于工程建設行業(yè)本身的市場化程度不足。

　　我國工程責任保險的主要類別

　　工程責任保險有很多細分種類，對推進中國工程建設行業(yè)市場化意義最大的有三種：工程保證保險、工程質量責任保險和職業(yè)責任保險。

　　建設工程保證保險

　　建設工程保證保險包括投標保證保險、建設工程完工履約保證保險、支付履約保證保險等，這些履約類險種可分別替代投標保證金、工程履約保證金和支付保證金，并覆蓋了建筑施工企業(yè)從投標到合同簽訂、施工直至工程款項及農(nóng)民工工資支付等全部履約風險。推行工程保證保險制度，旨在運用市場力量管控工程過程中的履約及質量風險，替代工程保證金制度。

　　工程保證金制度在推行初期，是以行政管理手段為主要機制，其對提高審批效率、降低違約風險曾經(jīng)發(fā)揮了積極且重要的作用。但與此同時，這種制度也存在明顯的不對等性，加之市場信用體系尚未建立，保證金制度的發(fā)展越來越畸形，不僅種類名目越來越多，克扣、拖欠的狀況也愈發(fā)嚴重，成為設計、施工企業(yè)沉重的負擔。

　　2016年6月，國務院辦公廳下發(fā)《關于清理規(guī)范工程建設領域保證金的通知》（國辦發(fā)[2016]49號），要求各地除依法依規(guī)設立的投標保證金、履約保證金、工程質量保證金、農(nóng)民工工資保證金外，其他保證金一律取消。同年7月，住建部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關于切實落實做好清理規(guī)范工程建設領域保證金有關工作的通知》（建市[2016]149號），要求推行銀行保函制度，完善相關管理辦法；加快工程建設領域信用體系建設，加大信用信息公開力度，推進守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒，建立監(jiān)督約束建筑業(yè)企業(yè)的新機制。

　　2018年，住建部下發(fā)《關于加快推進實施工程擔保制度的指導意見（征求意見稿）》，明確了工程保證保險的地位，要求建設工程保證保險和現(xiàn)金保證金、銀行保函具有同等效力，并全面推行工程質量保證險和農(nóng)民工工資支付擔保，要求各地到2020年，各類保證金的保函替代率提升30%。

　　2020年，工程建設行業(yè)成為受新冠肺炎疫情影響最大的行業(yè)之一，國家想盡一切辦法推動復產(chǎn)復工，并為中小企業(yè)減負。此時，大量企業(yè)流動資金嚴重短缺，市場對工程擔保制度提出了更為迫切的需求；2月，住建部發(fā)布《關于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業(yè)開復工工作的通知》，要求大力推行工程擔保，以銀行保函、工程擔保公司保函或工程保證保險替代保證金，助力企業(yè)復工復產(chǎn)。由于工程保證保險成本遠低于直接繳納保證金，大大降低了中小企業(yè)的現(xiàn)金壓力，各地紛紛出臺相應指導意見并積極響應落實；6月，江蘇省施行房屋建筑和市政基礎設施工程實行擔保制度，要求國有資金占控股或主導地位的房屋建筑和市政基礎設施工程項目，應實施全部工程擔保；其他工程項目，除應當實施工程款支付擔保外，也鼓勵實施其他類型的工程擔保。

　　此外，陜西、甘肅、青海、山東等省先后在有條件的地區(qū)推進建筑工程保證保險業(yè)務。截至2020年6月，僅青海一個省完成的2020年工程保證保險數(shù)量就達2693件、保費達683.25萬元，為企業(yè)釋放保證金9.57億元，釋放保證金金額已達2019全年金額。

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　　工程質量保險

　　工程質量保險包括工程質量保證（保修）保險和工程質量潛在缺陷保險，分別覆蓋缺陷責任期和潛在缺陷責任期，該項保函可替代工程質量保證（保修）金。據(jù)統(tǒng)計，2001年，建筑施工行業(yè)產(chǎn)值利潤率約為1.9%（平均65萬元/家年），而拖欠款則高達3000多億元，約占總產(chǎn)值的三分之一。工程款拖欠是我國建筑市場的一大頑疾，甲方以工程可能存在質量缺陷但沒有相應的風險管控機制為由，以長期扣留保證、保修金作為防范風險的主要手段，極大地影響了企業(yè)資金的正常周轉。因此，實施工程質量保險制度，以保函替代質量保證金，勢在必行。它既保護了業(yè)主的權益，又減少了施工企業(yè)的資金風險和支出，更體現(xiàn)了雙方合約的平等性。

　　2017年，“住宅工程質量潛在缺陷保險”在北京、上海、江蘇、深圳等省市先后落地。住宅工程質量潛在缺陷保險是由住宅工程建設單位投保，保險公司根據(jù)保險合同約定，對在保險責任期限內出現(xiàn)的由于工程質量潛在缺陷所導致的投保建筑物損壞，履行修復賠償義務的保險。保險合同簽訂之后，保險公司聘請符合資格要求的工程質量安全風險管理機構，對保險責任內容實施風險管理。建設單位以書面形式向相關參建單位告知投保缺陷保險的相關情況，參建單位需配合保險公司開展工程質量風險評估工作的相關義務。政府也鼓勵建設工程相關行業(yè)協(xié)會、全過程工程咨詢機構等社團組織及中介機構充分發(fā)揮職能作用，積極參與及推動工程質量潛在缺陷保險制度的實施。

　　職業(yè)責任保險

　　工程建設行業(yè)的職業(yè)責任保險包括工程設計責任保險、工程勘察責任保險、工程監(jiān)理責任保險等。職業(yè)責任保險的產(chǎn)生根源是與其對應的職業(yè)風險，而職業(yè)責任的判定和風險承擔主要依據(jù)民事法律責任和合同協(xié)商條款。隨著我國《建筑法》《合同法》《安全生產(chǎn)法》《建設工程質量管理條例》等一系列法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，工程勘察設計單位的法律風險也逐漸加大。以設計責任為例，在1983年頒布的《建設工程勘察設計合同條例》中，工程設計單位在因工程設計責任造成的質量事故中只需承擔損失部分設計費2倍的賠償，即只承擔約占2%左右的工程損失，其他絕大部分損失則由建設施工單位承擔。2000年版的《建設工程設計合同示范文本》（以下簡稱《示范文本》）對設計賠償責任則規(guī)定為：“由于設計人員錯誤造成工程質量事故損失，乙方除負責采取補救措施外，應免收直接受損失部分的設計費。損失嚴重的根據(jù)損失的程度和乙方責任大小向甲方支付賠償金，賠償金由雙方商定。”2015年版的《示范文本》明確：“由于設計人原因產(chǎn)生的設計問題造成工程質量事故或其他事故時，設計人除負責采取補救措施外，應當通過所投建設工程設計責任保險向發(fā)包人承擔賠償責任或者根據(jù)直接經(jīng)濟損失程度按專用合同條款約定向發(fā)包人支付賠償金。”由《示范文本》的迭代演變，可以看到設計人由于責任過失而被追償?shù)娘L險逐步加大。實際上，職業(yè)責任險早已經(jīng)成為國際上特別是歐美國家工程強制保險的主要險種之一。在FIDIC（國際咨詢工程師聯(lián)合會）合同文本中，咨詢工程師職業(yè)責任保險早已被列入了相關條款，而我國尚無強制保險要求。

　　2020年6月8日，住建部復函同意北京市開展建筑師負責制試點工作，至此，已有上海市浦東新區(qū)（2016年）、福建自貿區(qū)廈門片區(qū)（2017年）、廣西壯族自治區(qū)中馬欽州工業(yè)園區(qū)（2017年）、河北雄安新區(qū)（2018年）、深圳市（2019年）相繼開展了建筑師負責制試點工作。12月3日，北京市規(guī)劃和自然資源委員會發(fā)布《北京市建筑師負責制試點指導意見（征求意見稿）》，不僅明確了建筑師團隊的服務內容及參建各方的責任劃分，對相關保險保證體系也作出了明確要求：“進一步探索建立完善的建筑師負責制保險體系，借鑒國際上專業(yè)人士職業(yè)責任保險制度，探索推行建筑師等專業(yè)人士的個人職業(yè)責任保險，鼓勵設計單位積極為建筑師團隊投保，將其納入企業(yè)設計責任保險體系”。建筑師負責制試點工作，對于充分發(fā)揮建筑師及其團隊的技術優(yōu)勢和主導作用，促進建筑行業(yè)轉型升級和高質量發(fā)展具有重要的意義。這一轉變是順應市場化要求而產(chǎn)生，同時也呼喚職業(yè)責任險的配套推行，以期為市場化的深入發(fā)展保駕護航。

　　推行工程責任保險制度的意義

　　2020年9月，住建部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關于加快新型建筑工業(yè)化發(fā)展的若干意見》，提出建立完善工程質量保險和擔保制度，通過保險的風險事故預防和費率調節(jié)機制幫助企業(yè)加強風險管控，保障建筑工程質量。在全面開放的市場上，設計責任保險制度的落實，不僅關乎企業(yè)的生存與發(fā)展、營商環(huán)境的健康與公平等諸多方面，也對推動產(chǎn)業(yè)升級有著重大意義。

　　行業(yè)高質量發(fā)展需要工程責任保險制度

　　隨著一系列配套法律法規(guī)的健全與成熟，工程建設的流程管控越來越清晰，參與的各方主體責任劃分也越來越明確，工程設計企業(yè)面臨的民事賠償和合同賠付風險越來越高，職業(yè)責任險的推廣勢在必行。與此同時，在產(chǎn)業(yè)升級大潮之下，建筑工業(yè)化發(fā)展正在接入與融合越來越多的高新技術。創(chuàng)新嘗試越多，對應的風險也就越大，企業(yè)的生存與行業(yè)的轉型升級需要工程設計責任險來保障。由保險公司和第三方獨立風險管控機構（TIS服務機構）共同參與的工程全過程風險管控，不再僅僅是為承擔企業(yè)的賠償責任承保，而是可以做到主動“避險”，為工程全過程甚至全生命周期提供風險管控，包括投保前的風險評估、保險公司承保后的質量風險檢查、工程完工后的質量風險最終檢查以及運維過程中的防范監(jiān)督等。

　　中小企業(yè)轉型升級倚靠工程責任保險制度

　　我們可以看到，各項工程保證金不僅給中小企業(yè)帶來了沉重的負擔，也不利于市場要素的流動。很多中小企業(yè)因無力支付高額保證金、缺乏融資手段，無法真正參與市場競爭，導致行業(yè)生產(chǎn)要素越來越向頭部企業(yè)集中。工程保證金制度阻礙了工程建設市場化進程和公平性，終將逐步退出歷史舞臺。以工程保險機制提供信用保證和風險管理，以保險保函替代銀行保函，不僅可以讓約占工程款5%—10%的保證金得到釋放，也在一定程度上解決了工程款拖欠問題，可極大減輕設計、施工企業(yè)的負擔，同時讓廣大中小企業(yè)有余力為轉型升級投入資金，讓更多小而精的企業(yè)有更多機會參與到重大工程項目競爭中。

　　健全市場信用體系依靠工程責任保險制度

　　盡管全球市場近年來頻發(fā)貿易摩擦，但經(jīng)濟全球化的大潮不可逆轉，我國工程建設行業(yè)勢必要面臨完全的開放與全面的國際競爭，市場手段終將替代行政管理手段，而工程責任保險制度的推行與完善是建立健全市場體系的重要條件之一。完善的市場化征信管理機制需要保險體系的支撐。保險公司所建立的資信數(shù)據(jù)庫，包括市場主體各方的資產(chǎn)覆蓋情況、納稅情況、銀行信用狀況、履約記錄等各種信息，是對市場主體各方信用評分評級的重要依據(jù)。以信用體系主導建筑市場的準入與退出，是轉變政府職能、以市場引導資源配置的經(jīng)濟體制改革的最終目標。

　　推行工程責任保險制度，是要用符合市場經(jīng)濟規(guī)律的手段替代行政干預手段來加強對工程質量、工程市場的管理，最終要讓市場在資源配置中發(fā)揮越來越大作用，利用市場競爭改變行業(yè)現(xiàn)狀，讓行業(yè)走出低價中標的陰霾，最終轉向價值創(chuàng)造。推行工程責任保險制度是對我國現(xiàn)行工程建設領域管理制度的一次重大改革，有媒體稱之為“工程建設領域的一場革命”。健全的工程保險制度是市場秩序的保障體系，它受工程建設行業(yè)的市場化發(fā)展召喚而生，最終還需要接受市場的檢驗和認可。當工程責任保險真正完成自身的市場化，這場革命才能取得最終的勝利。