上海市財政局日前印發(fā)了《關于印發(fā)<上海市政府購買服務管理辦法>的通知》（滬財發(fā)〔2021〕3號，以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分赋觯瑸檫M一步規(guī)范本市政府購買服務行為，促進政府職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務供給，經(jīng)市政府同意，上海市財政局印發(fā)了《上海市政府購買服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》自2021年5月25日起施行，有效期至2026年4月30日，2021年5月1日至2021年5月24日期間上海市政府購買服務管理相關事宜均參照《辦法》執(zhí)行。
據(jù)統(tǒng)計，《辦法》共分為總則、購買主體和承接主體、購買內(nèi)容和目錄、預算管理、購買活動、合同及履行、績效管理、信息公開、監(jiān)督管理和法律責任、附則等十章，具體細化為四十九條。
關于購買主體，在政府采購法有關采購人規(guī)定的基礎上，結(jié)合政府購買服務行為的特殊性，《辦法》規(guī)定：政府購買服務的購買主體是本市各級行政機關；黨的機關、人大機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、檢察機關、審判機關、民主黨派機關、行政執(zhí)法機構和使用行政編制的群團組織機關使用財政性資金購買服務的，參照本辦法執(zhí)行。
關于承接主體，在滿足與政府采購法有關供應商資格、條件的規(guī)定相銜接前提下，結(jié)合政府購買服務的特殊要求以及當前事業(yè)單位改革情況，并落實黨中央、國務院關于完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的有關意見要求，《辦法》將承接主體范圍限定為：依法成立的企業(yè)、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體。
政府購買服務是政府服務提供方式的重大創(chuàng)新，強調(diào)從“養(yǎng)人辦事”提供服務向“花錢買服務、辦事不養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變，這種契約化服務提供方式具有權責清晰、結(jié)果導向、靈活高效等特點。為避免發(fā)生單位將本該由自己直接履職的事務也通過政府購買服務外包出去，轉(zhuǎn)嫁工作責任的情況，《辦法》明確六類事項不得作為政府購買服務內(nèi)容，并進一步強化購買主體的主體責任，要求各區(qū)、各部門結(jié)合實際情況，細化上述禁止性事項的具體內(nèi)容。需要說明的是，對于其中第二項“應當由政府直接履職的事項中所列舉的行政決策、行政許可、行政處罰、行政強制、行政復議事項”，其履職過程中所需的輔助性服務，可以在指導性目錄明確的范圍內(nèi)實施政府購買服務。
關于政府購買服務項目為何不允許轉(zhuǎn)包問題，上海市財政局發(fā)布的《辦法》解讀材料中明確，轉(zhuǎn)包是指承接主體在承接政府購買服務項目后，將其承接的項目轉(zhuǎn)讓給第三方，承接主體實際退出承包關系，第三方成為項目合同承接主體的行為。政府購買服務項目的轉(zhuǎn)包也可以視為公共服務的二次購買。由于承接主體不具有政府購買服務的購買主體資格，不能將承接的服務事項再次購買，而且轉(zhuǎn)包容易使不具有相應資質(zhì)的主體成為實際承擔政府購買服務項目的承接主體，導致服務質(zhì)量得不到保障，所以《辦法》中明確規(guī)定，“承接主體不得將服務項目轉(zhuǎn)包給其他主體。”。
以下為《辦法》全文及《辦法》解讀
上海市政府購買服務管理辦法
第一章 總則
第一條 為規(guī)范政府購買服務行為，進一步促進政府職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務供給，提高財政資金使用效益，根據(jù)《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府采購法》《政府購買服務管理辦法》（中華人民共和國財政部令第102號）等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合上海市實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱政府購買服務，是指本市各級行政機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購規(guī)定的方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為。
第三條 政府購買服務應當遵循預算約束、以事定費、公開擇優(yōu)、誠實信用、講求績效原則。
第四條 本市政府購買服務實行指導性目錄與禁止性事項相結(jié)合的管理模式。
第五條 市財政部門負責制定市級政府購買服務制度，指導各區(qū)、各市級部門政府購買服務工作。
區(qū)財政部門負責本行政區(qū)域政府購買服務管理工作，制定區(qū)級政府購買服務制度。
市、區(qū)各部門負責建立健全本部門政府購買服務工作機制和管理制度，規(guī)范開展政府購買服務工作。
審計部門依法對本市政府購買服務進行審計監(jiān)督。
第二章 購買主體和承接主體
第六條 本市各級行政機關是政府購買服務的購買主體。
購買主體是政府購買服務的責任主體，具體負責組織實施購買服務活動。
第七條 依法成立的企業(yè)、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體。
第八條 承接主體應當符合民事主體和政府采購有關法律法規(guī)規(guī)定的條件。
購買主體可以結(jié)合購買服務項目的特點規(guī)定承接主體的具體條件，但不得違反政府采購法律法規(guī)的有關規(guī)定，以不合理的條件對承接主體實行差別待遇或者歧視待遇。
第九條 公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財政撥款保障的群團組織，不作為政府購買服務的購買主體和承接主體。
第三章 購買內(nèi)容和目錄
第十條 政府購買服務內(nèi)容根據(jù)政府職能確定，并與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，包括政府向社會公眾提供的公共服務和政府履職所需輔助性服務。
第十一條 以下各項不得納入政府購買服務范圍：
?。ㄒ唬┎粚儆谡氊煼秶姆帐马?；
?。ǘ斢烧苯勇穆毜氖马?，包括但不限于行政決策、行政許可、行政處罰、行政強制、行政復議、內(nèi)部制度制定等；
?。ㄈ┱少徬嚓P法律法規(guī)規(guī)定的貨物和工程，以及將工程和服務打包的項目；
?。ㄋ模┤谫Y行為；
?。ㄎ澹┵徺I主體的人員招、聘用，以勞務派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項；
（六）法律、行政法規(guī)以及國家規(guī)定的其他不得作為政府購買服務內(nèi)容的事項。
各區(qū)、各市級部門應當結(jié)合實際情況，對上述禁止性事項予以細化，明確本區(qū)、本部門政府購買服務禁止性事項具體內(nèi)容。
第十二條 政府購買服務的具體范圍和內(nèi)容實行指導性目錄管理，指導性目錄依法予以公開。
第十三條 本市政府購買服務指導性目錄在市與區(qū)兩級實行分級管理。市、區(qū)財政部門分別牽頭制定本級政府購買服務指導性目錄，市、區(qū)各部門在本級指導性目錄范圍內(nèi)編制本部門政府購買服務指導性目錄。
市、區(qū)財政部門制定的指導性目錄應當報同級人民政府同意后實施。市、區(qū)各部門編制的本部門指導性目錄應當報同級財政部門備案。
第十四條 指導性目錄應當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際、政府職能轉(zhuǎn)變和基本公共服務均等化、標準化的要求，經(jīng)充分征求相關部門意見后適時調(diào)整。
市、區(qū)財政部門調(diào)整本級指導性目錄應當報同級人民政府同意。市、區(qū)各部門調(diào)整本部門指導性目錄應當報同級財政部門備案。
第十五條 納入政府購買服務指導性目錄的服務事項，已安排預算的，可以實施政府購買服務。
第十六條 未納入指導性目錄的服務事項，同時不屬于第十一條所列范圍的，由購買主體會同財政部門報同級人民政府同意后，可以實施政府購買服務。
第四章 預算管理
第十七條 政府購買服務應當突出公共性和公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、提高財政資金績效的項目。
政府購買的基本公共服務項目的服務內(nèi)容、水平、流程等標準要素，應當符合國家和本市基本公共服務標準相關要求。
第十八條 政府購買服務項目所需資金應當在相關部門預算中統(tǒng)籌安排，并與中期財政規(guī)劃相銜接。
預算主管部門應當按照各單位職責安排預算經(jīng)費，不得將本級履職所承擔的經(jīng)費列入下級單位預算，不得將行政機關履職所承擔的經(jīng)費列入事業(yè)單位預算。
第十九條 政府購買服務應當先有預算、后購買服務，未列入預算的項目不得實施。購買主體原則上不得將政府購買服務項目作為增加財政支出的依據(jù)。
第二十條 購買主體應當根據(jù)國家規(guī)定和行業(yè)標準，科學設定服務需求和目標要求，綜合物價、工資、稅費等因素，根據(jù)厲行節(jié)約的原則，合理測算政府購買服務所需資金。
第二十一條 購買主體在編報年度部門預算時，應當反映政府購買服務支出情況。政府購買服務支出應當符合預算管理有關規(guī)定。
第二十二條 對預算已安排資金但尚未明確通過購買方式提供的服務項目，年度預算執(zhí)行中，根據(jù)實際情況需要轉(zhuǎn)為政府購買服務方式實施的，購買主體應當按照預算調(diào)整有關規(guī)定報同級財政部門審核后實施。
第五章 購買活動
第二十三條 購買主體應當根據(jù)購買內(nèi)容及市場狀況、相關供應商服務能力和信用狀況等因素，按照“方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序”的原則，組織實施政府購買服務工作，擇優(yōu)確定承接主體。
第二十四條 購買主體向個人購買服務，應當限于確實適宜實施政府購買服務并且由個人承接的情形，不得以政府購買服務名義變相用工。
第二十五條 政府購買服務項目購買環(huán)節(jié)的執(zhí)行、資金支付和監(jiān)督管理，包括集中采購目錄及限額標準、采購政策、采購方式和程序、信息公開、質(zhì)疑投訴、失信懲戒等，按照政府采購、國庫集中支付和其他相關法律法規(guī)制度執(zhí)行。
對于集中采購目錄以外限額標準以下的政府購買服務項目，購買主體應當按照預算安排和內(nèi)控制度實施，可以參照競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等政府采購非招標方式執(zhí)行。
第六章 合同及履行
第二十六條 政府購買服務合同的簽訂、履行、變更，應當遵循《中華人民共和國民法典》和政府采購法律法規(guī)的相關規(guī)定。
第二十七條 購買主體應當與確定的承接主體簽訂書面合同，合同約定的服務內(nèi)容應當符合本辦法第十條、第十一條的規(guī)定。
政府購買服務合同應當明確服務的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格，資金結(jié)算方式，各方的權利義務事項和違約責任等內(nèi)容。
第二十八條 政府購買服務合同履行期限一般不超過1年；在預算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同。
第二十九條 購買主體應當加強政府購買服務項目履約管理，及時掌握項目實施進度，督促承接主體嚴格履行合同，按照合同約定向承接主體支付款項。
承接主體應當按照合同約定，認真組織實施服務項目，按時完成服務項目任務，保證服務數(shù)量、質(zhì)量和效果。
第三十條 承接主體不得將服務項目轉(zhuǎn)包給其他主體。
第三十一條 承接主體應當建立政府購買服務項目臺賬，依照有關規(guī)定或合同約定記錄保存并向購買主體提供項目實施相關重要資料信息。
第三十二條 承接主體應當嚴格遵守相關財務規(guī)定規(guī)范管理和使用政府購買服務項目資金。
承接主體應當配合相關部門對資金使用情況進行監(jiān)督檢查。
第三十三條 承接主體可以依法依規(guī)使用政府購買服務合同向金融機構融資。
購買主體不得以任何形式為承接主體的融資行為提供擔保。
第七章 績效管理
第三十四條 購買主體應當加強政府購買服務項目預算績效管理，按規(guī)定開展事前績效評估，編報績效目標，加強合同履約期間的績效執(zhí)行監(jiān)控，定期對所購服務實施情況開展績效評價。
第三十五條 購買主體應當按規(guī)定對政府購買服務項目績效目標完成情況開展績效自評。預算主管部門根據(jù)工作需要開展部門評價的，應建立由預算主管部門和服務對象組成的評價機制，必要時可以運用第三方評價評估。
第三十六條 財政部門可以根據(jù)需要對購買主體的政府購買服務整體工作開展績效評價，也可以對受益對象為社會公眾且社會關注度高、預算金額較大的政府購買服務項目開展重點績效評價。
第三十七條 購買主體及財政部門應當將績效評價結(jié)果作為承接主體選擇、預算安排和政策調(diào)整的重要依據(jù)。
第八章 信息公開
第三十八條 購買主體應當按照規(guī)定公開政府購買服務信息，涉及國家秘密，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定，或者涉及商業(yè)秘密、個人隱私的信息除外。
第三十九條 購買主體實施購買服務前，應當按照政府采購的有關要求，公開采購意向并及時向社會公告購買內(nèi)容、規(guī)模、對承接主體的資質(zhì)要求和應當提交的相關材料等有關信息。
第四十條 購買主體簽訂購買服務合同后，應當按規(guī)定及時將購買的服務項目內(nèi)容、合同金額、具體承接對象等相關信息向社會公開。
第四十一條 完成購買服務及其績效評價工作后，購買主體應當按規(guī)定及時將績效評價結(jié)果信息向社會公開。
第九章 監(jiān)督管理和法律責任
第四十二條 有關部門應當建立健全政府購買服務監(jiān)督管理機制。購買主體和承接主體應當自覺接受財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督以及服務對象的監(jiān)督。
第四十三條 購買主體、承接主體及其他政府購買服務參與方在政府購買服務活動中，存在違反政府采購法律法規(guī)行為的，依照政府采購法律法規(guī)予以處理處罰；存在截留、挪用和滯留資金等財政違法行為的，依照《中華人民共和國預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)追究法律責任；涉嫌犯罪的，移送監(jiān)察、司法機關處理。
第四十四條 財政部門、購買主體及其工作人員，存在違反本辦法規(guī)定的行為，以及濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為的，按照《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國監(jiān)察法》《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規(guī)定追究相應責任；涉嫌犯罪的，移送監(jiān)察、司法機關處理。
第十章 附則
第四十五條 黨的機關、人大機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、檢察機關、審判機關、民主黨派機關、行政執(zhí)法機構和使用行政編制的群團組織機關使用財政性資金購買服務的，參照本辦法執(zhí)行。
第四十六條 涉密政府購買服務項目的實施，按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。
第四十七條 各區(qū)、各市級部門應當結(jié)合本區(qū)、本部門實際情況，制定本區(qū)、本部門開展政府購買服務的具體辦法。
第四十八條 本辦法由上海市財政局負責解釋。
第四十九條 本辦法自2021年5月25日起施行，有效期至2026年4月30日，2021年5月1日至2021年5月24日期間本市政府購買服務管理相關事宜參照本辦法執(zhí)行。
關于《上海市政府購買服務管理辦法》的解讀材料
根據(jù)《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱102號令），結(jié)合本市實際，制定了《上海市政府購買服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》），相關內(nèi)容解讀如下：
一、為什么要制定《上海市政府購買服務管理辦法》？
2015年，本市根據(jù)財政部、民政部、原工商總局頒布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》制定了《關于進一步建立健全本市政府購買服務制度的實施意見》和《上海市政府購買服務管理辦法》（滬府發(fā)〔2015〕21號），對本市政府購買服務管理作了制度規(guī)范。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，政府購買服務工作中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。對此，財政部于2020年出臺了102號令，以部門規(guī)章形式硬化制度約束。在此背景下，為加強本市政府購買服務管理，進一步規(guī)范政府購買服務行為，制定了《辦法》。
二、《辦法》對政府購買服務的購買主體有哪些規(guī)定？
關于購買主體，在政府采購法有關采購人規(guī)定的基礎上，結(jié)合政府購買服務行為的特殊性，《辦法》規(guī)定：政府購買服務的購買主體是本市各級行政機關；黨的機關、人大機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、檢察機關、審判機關、民主黨派機關、行政執(zhí)法機構和使用行政編制的群團組織機關使用財政性資金購買服務的，參照本辦法執(zhí)行。
三、《辦法》對政府購買服務的承接主體有哪些規(guī)定？
關于承接主體，在滿足與政府采購法有關供應商資格、條件的規(guī)定相銜接前提下，結(jié)合政府購買服務的特殊要求以及當前事業(yè)單位改革情況，并落實黨中央、國務院關于完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的有關意見要求，《辦法》將承接主體范圍限定為：依法成立的企業(yè)、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體。
四、為什么將政府履職所需輔助性服務納入政府購買服務范圍？
從政府購買服務概念的含義來看，政府購買服務所稱的服務，包括直接受益對象為社會公眾的公共服務和直接受益對象為政府自身的政府履職所需輔助性服務。政府購買公共服務和履職所需輔助性服務基本做法是將服務的具體生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包給市場化的服務供應者，不再由政府直接承擔。從現(xiàn)實情況看，將政府履職所需輔助性服務納入政府購買服務范圍，也是深化事業(yè)單位改革、促進政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。
五、《辦法》提出了政府購買服務內(nèi)容的禁止性事項，主要考慮是什么？
政府購買服務是政府服務提供方式的重大創(chuàng)新，強調(diào)從“養(yǎng)人辦事”提供服務向“花錢買服務、辦事不養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變，這種契約化服務提供方式具有權責清晰、結(jié)果導向、靈活高效等特點。為避免發(fā)生單位將本該由自己直接履職的事務也通過政府購買服務外包出去，轉(zhuǎn)嫁工作責任的情況，《辦法》明確六類事項不得作為政府購買服務內(nèi)容，并進一步強化購買主體的主體責任，要求各區(qū)、各部門結(jié)合實際情況，細化上述禁止性事項的具體內(nèi)容。需要說明的是，對于其中第二項“應當由政府直接履職的事項中所列舉的行政決策、行政許可、行政處罰、行政強制、行政復議事項”，其履職過程中所需的輔助性服務，可以在指導性目錄明確的范圍內(nèi)實施政府購買服務。
六、怎么理解先有預算、后購買服務？
形象地說，各級政府部門實施政府購買服務，就是先確定要辦事且有辦事的錢，后才能確定辦事方式，才能確定是否采取購買服務方式。
七、政府購買服務項目為何不允許轉(zhuǎn)包？
轉(zhuǎn)包是指承接主體在承接政府購買服務項目后，將其承接的項目轉(zhuǎn)讓給第三方，承接主體實際退出承包關系，第三方成為項目合同承接主體的行為。政府購買服務項目的轉(zhuǎn)包也可以視為公共服務的二次購買。由于承接主體不具有政府購買服務的購買主體資格，不能將承接的服務事項再次購買，而且轉(zhuǎn)包容易使不具有相應資質(zhì)的主體成為實際承擔政府購買服務項目的承接主體，導致服務質(zhì)量得不到保障，所以《辦法》中明確規(guī)定，“承接主體不得將服務項目轉(zhuǎn)包給其他主體。”。
八、政府購買服務與政府采購之間的關系是什么？
政府購買服務是推動公共服務體系建設、創(chuàng)新公共服務供給模式的改革舉措，主要政策目標是轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共服務供給機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高公共服務質(zhì)量和效率。政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購制度是財政支出管理的基本制度，旨在規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設。政府購買服務項目屬于集中采購目錄以內(nèi)或采購限額標準以上的，在選擇承接主體環(huán)節(jié)，應按照政府采購法規(guī)定的有關采購方式執(zhí)行。
