3月26日，國(guó)資委公布了關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》（下稱“意見”）的通知，提出國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)召開專題會(huì)議研究部署風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，要求地方政府和地方國(guó)有企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，防范化解重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定，并要求國(guó)務(wù)院國(guó)資委督促指導(dǎo)地方加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控。
意見第七條提出，各地方國(guó)資委要堅(jiān)決貫徹落實(shí)國(guó)企改革三年行動(dòng)要求，立足地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，督促指導(dǎo)企業(yè)通過全面深化改革破解風(fēng)險(xiǎn)難題。通過加強(qiáng)“兩金”管控、虧損企業(yè)治理、低效無效資產(chǎn)處置、非主業(yè)非優(yōu)勢(shì)企業(yè)（業(yè)務(wù)）剝離等措施，提高企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)行效率。嚴(yán)控低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
在地方政府投資人士看來，國(guó)資委先是出文限制央企參與PPP，這次又一位限制地方國(guó)有企業(yè)債券違約、負(fù)債的因素，控制地方國(guó)有企業(yè)參與高風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目。一位地方政府投融資咨詢?nèi)耸扛嬖V記者：“就差直接明說，本級(jí)國(guó)有企業(yè)不能直接參與本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目了。”
?? 嚴(yán)控國(guó)企參與PPP
PPP即政府與社會(huì)資本合作，在過去的7年間，形成了一個(gè)投資額十萬億元的大市場(chǎng)。在此之前，2017年，國(guó)資委正式下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（下稱，“通知”），要求央企健全PPP業(yè)務(wù)管控體系，妥善開展PPP業(yè)務(wù)。將PPP項(xiàng)目納入企業(yè)年度投資計(jì)劃管理，嚴(yán)控非主業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資。在通過財(cái)政可承受能力論證的項(xiàng)目中，優(yōu)先選擇發(fā)展改革、財(cái)政等部門的入庫項(xiàng)目，不得參與付費(fèi)來源缺乏保障的項(xiàng)目。對(duì)PPP業(yè)務(wù)重大決策實(shí)施終身責(zé)任追究制度。
通知還要求納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資（直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔(dān)?；蛘咴鲂诺钠渌Y金之和，減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金）原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因?yàn)殚_展PPP推高負(fù)債率。還要求明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或者2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。
這次意見提出，嚴(yán)控低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，意味著國(guó)資委對(duì)于央企和地方國(guó)企參與PPP都進(jìn)行了嚴(yán)格控制。
上述地方政府投融資人士告訴記者，原來財(cái)政部制定的PPP投資指南征求意見稿中提出本級(jí)政府作為實(shí)際控制人的企業(yè)不能作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，可能變成現(xiàn)實(shí)。
2019年11月1日，財(cái)政部向各地方財(cái)政部門發(fā)布《財(cái)政部辦公廳關(guān)于征求意見的函》，總則中提出本級(jí)政府作為實(shí)際控制人的企業(yè)不能作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，這也意味著政府融資平臺(tái)以及本級(jí)的國(guó)企或?qū)⒉荒茉僮鳛樯鐣?huì)資本參與本級(jí)的PPP。
當(dāng)時(shí)，一位行業(yè)人士接受采訪時(shí)表示，從2020年關(guān)注的PPP項(xiàng)目中標(biāo)信息來看，中西部地區(qū)很多縣級(jí)PPP項(xiàng)目最終花落本級(jí)國(guó)有企業(yè)，然后政策性銀行予以貸款。當(dāng)然，這種模式與PPP的初衷肯定是違背的。但受疫情影響在三保的壓力下，縣級(jí)政府可選擇面不大，只能在政策夾縫中生存。
?? PPP是高風(fēng)險(xiǎn)？
3月26日，中部一位PPP行業(yè)人士就表示，近日國(guó)資委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》，要求要求地方政府和地方國(guó)有企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，分類管控資產(chǎn)債務(wù)率，嚴(yán)禁出現(xiàn)惡意逃廢債行為，對(duì)維護(hù)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)信譽(yù)和金融市場(chǎng)穩(wěn)定，穩(wěn)定市場(chǎng)信心，有較好的提振作用。
上述PPP行業(yè)人士認(rèn)為文中的一些提法值得商榷，如在文件第七條中提出“嚴(yán)控低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)”，將PPP歸為高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，PPP模式自2014年起步以來，各部委出臺(tái)一系列政策規(guī)范文件，形成了從實(shí)施方案編制審批、財(cái)承論證等一系列文件，雖然在執(zhí)行過程中，也存在操作時(shí)間長(zhǎng)、部分論證流于形式等這樣那樣的問題和弊病，但在《政府投資條例》、《預(yù)算法實(shí)施條例》實(shí)施后，PPP與目前市場(chǎng)衍生出F+EPC、EPC+F+O、P+F+EPC+O、投資人+EPC等模式相比，從項(xiàng)目論證的科學(xué)性，運(yùn)作的規(guī)范性，融資的可行性等方面相比，還是有較大的優(yōu)越性，尤其是從財(cái)政部門對(duì)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面做出了較好的規(guī)范。“近幾年來，國(guó)有企業(yè)是PPP市場(chǎng)的主力軍，PPP也是幾大央企的重要增長(zhǎng)板塊，對(duì)PPP模式的推廣起到了重要的作用，在國(guó)資委192號(hào)文已經(jīng)對(duì)企業(yè)參與PPP劃定了六條紅線，防范參與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在當(dāng)下穩(wěn)增長(zhǎng)、雙循環(huán)的大背景下，既要合理防范國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也不能因噎廢食，將PPP定義為高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)更應(yīng)慎重。”上述人士稱。
一位PPP政策人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：“PPP是建立在互惠互利基礎(chǔ)上的合作機(jī)制，若是雙方之間缺乏信任，對(duì)于雙方來說合作都是高風(fēng)險(xiǎn)，從實(shí)踐中看到，若是我們沒有打破剛兌，不管是真假PPP還是EPC+F、ABO等，都是建立在地方政府的充分信任的基礎(chǔ)之上，現(xiàn)在這種信任正在被打破，特別是國(guó)企債券的幾次違約。有關(guān)部門發(fā)文可能是參考的這個(gè)角度，把PPP列成高風(fēng)險(xiǎn)。”
上述政策人士表示，PPP自身是不是高風(fēng)險(xiǎn)，行業(yè)人士都心知肚明，無非是因?yàn)闀r(shí)間長(zhǎng)，管理要求高，各方面對(duì)精細(xì)化管理，對(duì)合同詳細(xì)要求程度高，這樣才體現(xiàn)出PPP機(jī)制的魅力，否則都“短平快”，都賺快錢，還搞什么公共服務(wù)供給？
