近日，國家鐵路局發(fā)布了《鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），于2021年5月1日起施行。自施行之日起，從事新建、改建鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查活動和實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守《管理辦法》?，F(xiàn)解讀如下。

　　一、起草背景

　　1.制定施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。黨的十九屆四中全會提出，中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要不斷完善國家制度體系。建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查是《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法規(guī)明確規(guī)定的一項(xiàng)制度。制定鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法，對于進(jìn)一步完善鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域治理體系，促進(jìn)鐵路工程監(jiān)管能力現(xiàn)代化具有重要意義。

　　2.制定施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法是依法行政的要求。2017年修訂的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》明確，“施工圖設(shè)計(jì)文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門制定”。目前，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、人民防空工程和民航專業(yè)工程等都已制定印發(fā)了施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法。鐵路政企分開改革后，原鐵道部有關(guān)辦法已不適應(yīng)新體制需要。制定鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法，是對國家鐵路局依法履職的要求，也是加強(qiáng)鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)管工作的迫切需要。

　　3.制定施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法是“放管服”改革的要求。鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施、國民經(jīng)濟(jì)的大動脈和大眾化的交通工具,是綜合交通運(yùn)輸體系的骨干，在推動我國經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。隨著黨中央、國務(wù)院“放管服”改革的不斷深化，鐵路審批（核準(zhǔn)）權(quán)限逐步下移，鐵路建設(shè)市場不斷開放，投資主體呈多元化趨勢，需要通過加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)程序，督促參建單位落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任，強(qiáng)化鐵路建設(shè)工程質(zhì)量安全關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控。審查合格的施工圖設(shè)計(jì)文件是工程實(shí)施、竣工驗(yàn)收的重要依據(jù)，是確保工程質(zhì)量安全的重要基礎(chǔ)，涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，必須依法作出制度設(shè)計(jì)，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。

　　4.制定施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法是鐵路高質(zhì)量發(fā)展的要求。中國鐵路尤其是高速鐵路是我國一張靚麗的名片，需要倍加珍惜。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人民對美好出行的需求不斷提高，也需要加強(qiáng)對鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)管，提供高質(zhì)量鐵路工程建設(shè)產(chǎn)品，滿足鐵路運(yùn)營安全和旅客高品質(zhì)出行需要。對于施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及的環(huán)保、節(jié)能、無障礙設(shè)計(jì)等相關(guān)內(nèi)容，必須嚴(yán)格按照強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，推動鐵路高質(zhì)量發(fā)展。

　　二、主要特點(diǎn)

　　按照黨中央、國務(wù)院“放管服”改革和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管精神，鐵路監(jiān)管部門以提高施工圖設(shè)計(jì)質(zhì)量、確保結(jié)構(gòu)安全為目標(biāo)，以落實(shí)各參建單位尤其是建設(shè)單位質(zhì)量安全首要責(zé)任為根本，以強(qiáng)化政府監(jiān)管為關(guān)鍵，制定了鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法。主要特點(diǎn)是：

　　1.貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院“放管服”改革精神。《管理辦法》從鐵路行業(yè)監(jiān)管職責(zé)出發(fā)，細(xì)化國務(wù)院辦公廳關(guān)于交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的有關(guān)規(guī)定，明確國家鐵路局及地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)和國家鐵路施工圖設(shè)計(jì)文件審查的監(jiān)督管理；地方鐵路監(jiān)管部門負(fù)責(zé)其管理權(quán)限內(nèi)鐵路施工圖設(shè)計(jì)文件審查的監(jiān)督管理。同時(shí)，考慮到部分地方政府鐵路發(fā)展實(shí)際和有益做法，辦法采用了“地方鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理工作由地方鐵路監(jiān)管部門實(shí)施，可依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求，參照本辦法制定實(shí)施細(xì)則”的表述。

　　2.突出建設(shè)單位質(zhì)量首要責(zé)任?！豆芾磙k法》落實(shí)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法規(guī)規(guī)定，細(xì)化了建設(shè)單位在鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查工作中的主體責(zé)任。建設(shè)單位可以依法自主選擇審查機(jī)構(gòu)；應(yīng)對送交審查機(jī)構(gòu)的審查資料真實(shí)性負(fù)責(zé)并組織設(shè)計(jì)單位配合做好審查工作；應(yīng)在施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格后向地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局辦理備案等。為突出審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性，《管理辦法》規(guī)定審查機(jī)構(gòu)與設(shè)計(jì)單位不得有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系。

　　3.明確了施工圖設(shè)計(jì)文件審查的重點(diǎn)和責(zé)任?！豆芾磙k法》規(guī)定的審查重點(diǎn)為公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，并結(jié)合鐵路建設(shè)工程特點(diǎn)進(jìn)行了細(xì)化。同時(shí)，也將近幾年改革過程中一些需要行業(yè)部門加強(qiáng)監(jiān)管的內(nèi)容（環(huán)保、抗震、防雷、消防）納入其中。審查機(jī)構(gòu)要依法承擔(dān)審查責(zé)任，但不免除設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)責(zé)任，明確責(zé)任劃分。

　　4.突出政府行政監(jiān)管職責(zé)，并與《民法典》做好銜接?！豆芾磙k法》規(guī)定，鐵路監(jiān)管部門依法監(jiān)督管理鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查工作，細(xì)化了審查機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位在施工圖設(shè)計(jì)文件審查活動中可能存在的具體違法違規(guī)行為，并規(guī)定視情節(jié)輕重可以對責(zé)任單位給予通報(bào)、行政約談等處理，記錄失信行為，行政處罰和移交司法機(jī)關(guān)處理等處理措施。建設(shè)單位和審查機(jī)構(gòu)的平等民事主體之間的委托合同，應(yīng)按照《民法典》等規(guī)定簽訂，《管理辦法》原則要求按照合同內(nèi)容開展工作，但未對合同內(nèi)容做出具體規(guī)定。

　　三、主要內(nèi)容

　　《管理辦法》共有二十六條，主要內(nèi)容有以下幾部分。

　　1.總體規(guī)定?！豆芾磙k法》第一條至第四條，規(guī)定了辦法制定的目的依據(jù)、適用范圍、有關(guān)定義以及審查原則?！豆芾磙k法》是鐵路監(jiān)管部門按照行政法規(guī)授權(quán)，根據(jù)鐵路行業(yè)特點(diǎn)制定的，是施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度在鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域細(xì)化，是具有法律效力的行政規(guī)范性文件。建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位和審查機(jī)構(gòu)等單位在從事新建、改建鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查活動中應(yīng)遵守《管理辦法》。鐵路監(jiān)管部門要依據(jù)《管理辦法》開展鐵路施工圖設(shè)計(jì)文件審查監(jiān)督管理工作。

　　2.明確監(jiān)管主體?！豆芾磙k法》第五條至第七條，明確了施工圖設(shè)計(jì)文件審查的監(jiān)管主體、建設(shè)單位責(zé)任、審查機(jī)構(gòu)責(zé)任?！豆芾磙k法》規(guī)定，國家鐵路局負(fù)責(zé)全國鐵路行業(yè)的施工圖設(shè)計(jì)文件審查的指導(dǎo)和監(jiān)督管理工作；地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查的行業(yè)監(jiān)督管理工作。在具體工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管范圍的劃分上，地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)對國務(wù)院投資主管部門審批（核準(zhǔn)）和國家授權(quán)的鐵路投資機(jī)構(gòu)自行決定的鐵路建設(shè)項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)文件審查工作實(shí)施監(jiān)督。還規(guī)定了審查參與各方的責(zé)任：建設(shè)單位應(yīng)對送審查的資料真實(shí)性負(fù)責(zé)；審查機(jī)構(gòu)對審查工作質(zhì)量負(fù)責(zé)，依法承擔(dān)審查責(zé)任；審查不免除設(shè)計(jì)單位依法承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任。

　　3.明確審查機(jī)構(gòu)資質(zhì)（能力）和審查人員條件。《管理辦法》第八條至第九條，明確了審查機(jī)構(gòu)資質(zhì)（能力）和審查人員條件?！豆芾磙k法》按照黨中央國務(wù)院“放管服”改革要求，與建筑業(yè)壓減和取消企業(yè)資質(zhì)、突出審查人員能力的改革思路做好銜接，明確審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備與該鐵路建設(shè)工程相適應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)或施工圖設(shè)計(jì)文件審查能力。明確審查能力是指審查機(jī)構(gòu)的審查人員在專業(yè)、數(shù)量、資格、業(yè)績等應(yīng)能夠滿足相應(yīng)鐵路行業(yè)設(shè)計(jì)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)主導(dǎo)專業(yè)人員的要求。還對審查人員、專業(yè)負(fù)責(zé)人和總體負(fù)責(zé)人資格、能力、年齡等做出明確要求。

　　4.明確審查機(jī)構(gòu)選擇。《管理辦法》第十條，明確了建設(shè)單位選擇審查機(jī)構(gòu)的權(quán)力。建設(shè)單位作為施工圖設(shè)計(jì)文件審查工作的委托主體，有權(quán)選擇符合法律法規(guī)和本辦法規(guī)定條件的審查機(jī)構(gòu)開展施工圖設(shè)計(jì)文件審查工作并簽訂委托合同。

　　5.明確審查資料、審查重點(diǎn)、審查報(bào)告（意見）和審查管理?！豆芾磙k法》第十一條至第十四條，明確了審查工作應(yīng)當(dāng)提供的審查資料、審查重點(diǎn)、審查報(bào)告（意見）以及審查機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的規(guī)定。建設(shè)單位應(yīng)將施工圖設(shè)計(jì)文件等有關(guān)材料送審查機(jī)構(gòu)。審查重點(diǎn)主要圍繞涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。辦法明確對土建工程的地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)和防護(hù)工程結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、安全性審查；對軌道結(jié)構(gòu)、通信信號系統(tǒng)、牽引供電系統(tǒng)等是否滿足運(yùn)營安全與正常運(yùn)行要求，是否符合現(xiàn)行國家或行業(yè)工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件和設(shè)計(jì)深度等進(jìn)行審查，同時(shí)規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)審查的內(nèi)容。審查機(jī)構(gòu)完成審查后，應(yīng)區(qū)分情況對施工圖設(shè)計(jì)文件提出審查報(bào)告或意見。審查機(jī)構(gòu)應(yīng)建立審查管理制度，及時(shí)歸檔審查有關(guān)資料。

　　6.審查工作的其他規(guī)定?！豆芾磙k法》第十五條至第十七條，明確了審查意見分歧處理、分期（階段）審查、修改審查內(nèi)容等有關(guān)處理規(guī)定。《管理辦法》突出建設(shè)單位作為委托設(shè)計(jì)和委托審查主體，當(dāng)審查機(jī)構(gòu)與設(shè)計(jì)單位出現(xiàn)意見分歧時(shí)，應(yīng)及時(shí)組織設(shè)計(jì)單位與審查機(jī)構(gòu)溝通說明，確保審查工作順利開展。結(jié)合鐵路建設(shè)工程特點(diǎn)和實(shí)際情況，對分期（分段）審查、變更設(shè)計(jì)審查等進(jìn)行了明確。

　　7.審查備案?！豆芾磙k法》第十八至第十九條，明確了申請備案及辦理備案規(guī)定?！豆芾磙k法》明確建設(shè)單位是備案工作的責(zé)任主體，符合本辦法規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位，應(yīng)在審查合格后，認(rèn)真填寫《鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查備案申請表》，將項(xiàng)目情況、需要說明的有關(guān)問題、審查機(jī)構(gòu)意見、建設(shè)單位意見等內(nèi)容填記清晰完整，一式三份，并加蓋公章后，向地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局（或監(jiān)督機(jī)構(gòu)）申請備案。地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局（或監(jiān)督機(jī)構(gòu)）形式審查后，符合要求的，及時(shí)辦理備案，在《鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查備案申請表》上填記備案編號并加蓋公章，完成備案程序。為精簡備案手續(xù)，減輕建設(shè)單位負(fù)擔(dān)，明確首次備案手續(xù)可與工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)合并辦理。

　　8.審查監(jiān)督及問題處置。《管理辦法》第二十條至第二十二條，明確了鐵路監(jiān)管部門應(yīng)依法進(jìn)行監(jiān)督檢查，細(xì)化了對違反本辦法行為的處置措施。《管理辦法》按照國務(wù)院行政法規(guī)授權(quán)，明確鐵路監(jiān)管部門在進(jìn)行工圖設(shè)計(jì)文件審查工作監(jiān)督檢查時(shí)，有權(quán)要求被檢查單位提供相關(guān)資料。列舉了施工圖設(shè)計(jì)文件審查工作中，審查機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位可能存在的典型問題。鐵路監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)問題的具體情形，依據(jù)法律法規(guī)和本辦法規(guī)定進(jìn)行處理。

　　9.明確地方鐵路的施工圖審查管理?！豆芾磙k法》第二十三條，明確了地方鐵路建設(shè)工程的施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理工作。按照交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分規(guī)定和“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，屬地方事權(quán)的，由地方政府鐵路監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。地方政府鐵路監(jiān)管部門應(yīng)制定符合屬地情況的鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法，制定時(shí)可依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求參照本辦法。

　　10.明確與其他規(guī)定的關(guān)系，解釋權(quán)以及生效日期。《管理辦法》第二十四至二十六條，明確鐵路建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理工作除符合本辦法外，還應(yīng)符合國家關(guān)于環(huán)保、抗震、防雷、消防等其他有關(guān)規(guī)定。辦法由國家鐵路局工程監(jiān)督管理司負(fù)責(zé)解釋，實(shí)施日期為2021年5月1日。