中標(biāo)玉林至茂名一級(jí)公路茂名段改建工程項(xiàng)目（下稱“玉茂一級(jí)公路”）兩年半以后，中核工建設(shè)集團(tuán)第四工程局（下稱“中核工四局”）面臨著公路項(xiàng)目“開(kāi)工難”的局面。

　　“我們完成了自己應(yīng)完成的項(xiàng)目前期和開(kāi)工準(zhǔn)備工作，履行了PPP項(xiàng)目下的全部責(zé)任和義務(wù)，但至今未能開(kāi)工建設(shè)。”中核工四局局長(zhǎng)譚雄中表示。

　　按規(guī)劃，玉茂一級(jí)公路建成后將成為茂名市管轄的粵西縣級(jí)市化州市的南北主要交通大動(dòng)脈，是粵西地區(qū)出省至廣西的主要通道，屬于廣東省重點(diǎn)項(xiàng)目，全長(zhǎng)79.343公里，其中主線長(zhǎng)78.138公里，新塘支線長(zhǎng)1.025公里，項(xiàng)目估算總投資41.78億元，采用PPP融資模式建設(shè)。

　　資料顯示，目前，由于化州市地形狹長(zhǎng)，南北相距120公里，現(xiàn)行的省道S285線雙向兩車道，公路等級(jí)低，難以適應(yīng)日益增長(zhǎng)的交通需求，且橫穿沿線的林塵、江湖、合江、平定等圩鎮(zhèn)中心街區(qū)，交通擁堵現(xiàn)象日益嚴(yán)重，從化北到化南要2個(gè)小時(shí)以上車程，嚴(yán)重影響沿線群眾特別是化北片區(qū)群眾出行。

　　當(dāng)?shù)孛襟w稱，玉茂一級(jí)公路建成后，化北到化南的車程縮短至1小時(shí)，化州南北有望實(shí)現(xiàn)一小時(shí)生活圈。

　　2020年3月，廣東省發(fā)展改革委發(fā)布《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于下達(dá)廣東省2020年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃的通知》，該項(xiàng)目入選2020年廣東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃。

　　譚雄中說(shuō)，自2018年項(xiàng)目中標(biāo)之后，中核工四局已陸續(xù)按PPP項(xiàng)目合同條例向廣東省茂名市化州市政府支付征地拆遷款5.2億元，項(xiàng)目各方的合作也比較順利。然而，2020年5月，項(xiàng)目甲方——化州市交通運(yùn)輸局卻突然提出“分期、分段、降級(jí)”、縮小投資規(guī)模等要求，且并未提供項(xiàng)目用地，致使項(xiàng)目遲遲未能開(kāi)工。

　　譚雄中告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，從中標(biāo)開(kāi)始，中核工四局就陸續(xù)投入，到現(xiàn)在，每推遲一個(gè)月，公司就要多承擔(dān)800多萬(wàn)元的成本，“我們的成本耗不起”。

　　作為廣東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，而且是當(dāng)?shù)氐拿裆こ?，為何?huì)出現(xiàn)這種情況？這條公路何時(shí)能夠開(kāi)工呢？

　　中標(biāo)兩年半，投資近42億元民生項(xiàng)目突變

　　2018年6月，由中核工四局（項(xiàng)目合同占比78.98%）、廣東長(zhǎng)城智慧城市信息科技有限公司（項(xiàng)目合同占比10%）、廣東天立方建設(shè)有限公司（項(xiàng)目合同占比0.01%）和廣東省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司（項(xiàng)目合同占比0.01%）四家企業(yè)組成的社會(huì)資本聯(lián)合體，通過(guò)廣東省政府采購(gòu)網(wǎng)公開(kāi)競(jìng)價(jià)，拿下了玉林至茂名一級(jí)公路茂名段改建工程項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)算約為41.78億元（建設(shè)期三年，運(yùn)營(yíng)期15年）。

　　2018年12月29日，在完成項(xiàng)目立項(xiàng)工作、勘察設(shè)計(jì)工作后，化州市城鄉(xiāng)投資有限公司（項(xiàng)目占比10%）作為政府投資方代表，與上述四家企業(yè)簽訂了PPP主體合同。天眼查APP顯示，五方于2018年11月成立廣東中達(dá)恒城建設(shè)有限公司（下稱“廣東中達(dá)恒城”），注冊(cè)資本5000萬(wàn)元。

　　化州市交通運(yùn)輸局與廣東中達(dá)恒城簽訂的合同書(shū)顯示，廣東中達(dá)恒城是社會(huì)資本方與化州市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司為實(shí)施本項(xiàng)目投資、融資，勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交而依法設(shè)立的企業(yè)法人。

　　在公共交通項(xiàng)目領(lǐng)域，通過(guò)PPP（Public—Private—Partnership）模式進(jìn)行合作的方式并不罕見(jiàn)，通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　“2018年10月至2020年4月，公司自籌資金1億多元，用于項(xiàng)目前期和開(kāi)工準(zhǔn)備工作。”譚雄中表示，2019年12月5日，廣東中達(dá)恒城與農(nóng)發(fā)行簽訂了33.58億元的貸款合同，其中的7.4億元貸款已經(jīng)到賬，并且于2018年12月、2019年6月和2020年上半年陸續(xù)向相關(guān)鎮(zhèn)政府支付5.2億元征地拆遷款，保證項(xiàng)目開(kāi)工需要。

　　中核工四局華南分局副總經(jīng)理郭迎軍告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，今年5月以前，項(xiàng)目一直進(jìn)展順利。2018年9月，為了配合化州要求，廣東中達(dá)恒城在沒(méi)有正式動(dòng)工的情況下，只有一份中標(biāo)通知書(shū)的時(shí)候，就拉來(lái)設(shè)備、物料，組織人力，開(kāi)展前期工作，在鑒江上搭建了一座便橋，現(xiàn)場(chǎng)做茂名市縣域發(fā)展交流會(huì)交通項(xiàng)目匯報(bào)。

　　郭迎軍介紹，今年3月新冠肺炎疫情期間，化州市還下文催促?gòu)V東中達(dá)恒城趕緊復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

　　譚雄中說(shuō)，以前，化州政府各部門(mén)對(duì)這個(gè)民生工程態(tài)度相當(dāng)積極，大家都盼著項(xiàng)目早點(diǎn)開(kāi)工，但是，從4月開(kāi)始，事情突然有了變化。

　　2020年5月15日，化州市政府的一次會(huì)議提出玉茂一級(jí)公路項(xiàng)目“分期、分段、降級(jí)”的要求，第一期分為5段，第二期分為4段，共九段，并將第1段13.5公里和第4段8公里路段由原先的一級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)降級(jí)為二級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)。

　　廣東中達(dá)恒城不接受這一調(diào)整。

　　譚雄中認(rèn)為，第一，這是廣東省重點(diǎn)工程，怎么能想改就改；第二，項(xiàng)目是按一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)，是財(cái)政部入庫(kù)的PPP項(xiàng)目，也是按一級(jí)公路項(xiàng)目去銀行貸款，今后各方面也要按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去驗(yàn)收核查，如果降低標(biāo)準(zhǔn)，“沒(méi)辦法通過(guò)驗(yàn)收”，分期、分段、降級(jí)，從設(shè)計(jì)到施工都要做出很大的改變，會(huì)大量增加項(xiàng)目的工程量，拉長(zhǎng)項(xiàng)目完工周期，銀行貸款還款壓力更大。

　　雙方開(kāi)始拉鋸。郭迎軍說(shuō)，從5月到11月底，雙方反復(fù)溝通，但沒(méi)有達(dá)成一致。在籌備工地上，郭迎軍說(shuō)，“光是買(mǎi)來(lái)堆在場(chǎng)地里的河砂就值6000多萬(wàn)元，兩年前修的便橋風(fēng)吹雨打，現(xiàn)在都銹成這樣了。”

　　在鑒江邊的項(xiàng)目籌建工地上，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者看到，推土機(jī)、挖掘機(jī)等設(shè)備閑置，還有一些鐵構(gòu)件也已銹跡斑斑。

　　在項(xiàng)目工地上，中核工四局的推土機(jī)、挖掘機(jī)等設(shè)備閑置，還有一些鐵構(gòu)件也已銹跡斑斑?！吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 李永華 攝

　　前期評(píng)估該項(xiàng)目在“在化州市財(cái)政承受能力范圍內(nèi)”，如今政府卻提“財(cái)政困難”

　　從此前順利推進(jìn)甚至要求快速?gòu)?fù)工復(fù)產(chǎn)，到按下暫停鍵，化州市對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度何以出現(xiàn)180度大轉(zhuǎn)變？化州市今年5月提出“分期、分段、降級(jí)”的調(diào)整方案，給出的第一個(gè)理由是“財(cái)政困難”。

　　公路建設(shè)往往面臨著高昂的造價(jià)成本與較長(zhǎng)的回報(bào)周期，業(yè)內(nèi)對(duì)于高速公路具有“一公里，造價(jià)一億元”的說(shuō)法。

　　一級(jí)公路在公路等級(jí)排名中僅次于“高速公路”。玉茂一級(jí)公路建設(shè)里程合計(jì)長(zhǎng)度79.47km，投資42.78億元，平均每公里的造價(jià)成本達(dá)到近5000萬(wàn)元。

　　郭迎軍說(shuō)，在業(yè)內(nèi)，不到5000萬(wàn)元/公里的造價(jià)已經(jīng)偏低。

　　2019年7月26日，化州市人大常委會(huì)審議通過(guò)關(guān)于玉林至茂名一級(jí)公路茂名段項(xiàng)目費(fèi)用的議案。

　　該文件顯示，玉林至茂名一級(jí)公路茂名段項(xiàng)目是一項(xiàng)增強(qiáng)廣東與廣西兩?。ㄗ灾螀^(qū)）的有效交通連接，改善粵西地區(qū)交通環(huán)境，著力解決化北、化中群眾出行難問(wèn)題的民生工程。

　　這份文件也提到了政府承擔(dān)的項(xiàng)目成本問(wèn)題：按照PPP合同，玉茂一級(jí)公路茂名段項(xiàng)目在3年建設(shè)期內(nèi)需支付貸款利息；建成后將分15年（按6%為回報(bào)率支付服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)）回購(gòu)，在PPP合作期18年內(nèi)，需要財(cái)政支出服務(wù)費(fèi)合計(jì)67.4億元，15年運(yùn)營(yíng)期內(nèi)年均財(cái)政支出服務(wù)費(fèi)4.49億元。

　　在2020年5月15日召開(kāi)的《關(guān)于玉林至茂名一級(jí)公路茂名段改建工程建設(shè)分期分段實(shí)施有關(guān)事項(xiàng)》工作會(huì)議上，化州市政府相關(guān)人員提出，化州政府財(cái)力受限，總體規(guī)劃分期分段、部分路段利用舊路裁彎取直按照二級(jí)公路建設(shè)，也是按整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)實(shí)施的，這樣可以減少投資總額。

　　化州市一位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，化州財(cái)政壓力大，財(cái)政支出首先要“三保”（?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)），每個(gè)月光是工資支出就要2.6億元。

　　對(duì)于化州市的上述說(shuō)法，中核工四局與廣東中達(dá)恒城并不認(rèn)可。

　　譚雄中說(shuō)，作為省重點(diǎn)工程，玉茂一級(jí)公路項(xiàng)目在前期做過(guò)財(cái)政承受能力評(píng)估，也經(jīng)化州人大批準(zhǔn)列入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，化州政府直到今年開(kāi)工前夕才突然提出因財(cái)政困難而要調(diào)整方案。

　　根據(jù)該項(xiàng)目《財(cái)政承受能力論證》預(yù)測(cè)，化州市2017年至2026年一般公共預(yù)算支出年增長(zhǎng)率為13.0%，2027年至2035年化州市一般公共預(yù)算支出年增長(zhǎng)率為10.0%，同時(shí)參考財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)，本項(xiàng)目合作期內(nèi)，化州市PPP項(xiàng)目的財(cái)政總支出占一般公共預(yù)算支出的比例在0.95%-6.54%范圍內(nèi)，不超過(guò)10%。

　　據(jù)評(píng)估，從2021年開(kāi)始，化州市財(cái)政每年為該項(xiàng)目的支出為4.5億元左右，以2022年為例，化州市2022年度一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)是110.5億元，該項(xiàng)目PPP支出是4.48億元。

　　2017年12月17日，化州市財(cái)政局的文件指出，該項(xiàng)目在“在化州市財(cái)政承受能力范圍內(nèi)”。

　　郭迎軍還提出，玉茂公路經(jīng)過(guò)8個(gè)鎮(zhèn)，一旦修通，不僅可以提升周邊土地價(jià)值，給化州帶來(lái)財(cái)政增收途徑；而且，玉茂公路經(jīng)過(guò)的合江鎮(zhèn)是化州市副中心，拉通公路后有利于合江鎮(zhèn)及沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“現(xiàn)在6個(gè)點(diǎn)的銀行融資，已經(jīng)非常低了，長(zhǎng)期來(lái)看還款壓力并不大。”

　　占用永久基本農(nóng)田217畝，是解不開(kāi)的死結(jié)嗎？

　　化州提出玉茂一級(jí)公路調(diào)整方案的另一個(gè)理由是，該項(xiàng)目占用217畝基本農(nóng)田，因此不能辦理用地手續(xù)。

　　該項(xiàng)目啟動(dòng)之初，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)占用基本農(nóng)田的問(wèn)題。

　　2017年12月7日，茂名市國(guó)土資源局對(duì)化州市國(guó)土資源局的項(xiàng)目用地預(yù)審文件指出，玉茂公路項(xiàng)目用地總面積422.8460公頃，其中農(nóng)用地364.0731公頃（耕地161.8210公頃，不涉及基本農(nóng)田)，建設(shè)用地52.117公頃，未利用地6.6546公頃，在初步設(shè)計(jì)階段，要從嚴(yán)控制建設(shè)規(guī)，節(jié)約集約利用土地。

　　該文件明確“不涉及基本農(nóng)田”。但是，2020年2月21日，化州市交通運(yùn)輸局要求廣東中達(dá)恒城復(fù)工復(fù)產(chǎn)時(shí)稱，“由于項(xiàng)目線路壓占永久基本農(nóng)田，需優(yōu)化線路設(shè)計(jì)，避開(kāi)永久基本農(nóng)田后，項(xiàng)目才能推進(jìn)用地報(bào)批工作，為此，請(qǐng)貴公司盡快與設(shè)計(jì)單位溝通，開(kāi)展線路優(yōu)化設(shè)計(jì)工作。”

　　4月27日，化州市交通運(yùn)輸局致函廣東中達(dá)恒城稱，“我局根據(jù)貴公司提供的征地紅線圖在辦理玉茂一級(jí)公路項(xiàng)目用地報(bào)批組卷資料過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目除麗崗至城區(qū)先行段外其他路段用地涉及76個(gè)點(diǎn)占用永久基本農(nóng)田217.35畝(含國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合用地13.35畝)，其中有15個(gè)點(diǎn)處在線路中間，其余處在線路兩側(cè)。國(guó)家自然資源部《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》(自然資規(guī)[2018]3號(hào))明確項(xiàng)目如果涉及占用永久基本農(nóng)田辦理不了用地報(bào)批。由于貴公司提供的征地紅線圖線路壓占永久基本農(nóng)田導(dǎo)致該項(xiàng)目用地報(bào)批工作無(wú)法推進(jìn)。如果實(shí)施項(xiàng)目工程施工，將造成違法用地，因此，貴公司需盡快優(yōu)化原線路設(shè)計(jì)，線路避開(kāi)永久基本農(nóng)田。在未取得項(xiàng)目合法用地手續(xù)前，請(qǐng)貴公司不要進(jìn)場(chǎng)實(shí)施項(xiàng)目工作。”

　　關(guān)于占用永久基本農(nóng)田的前后變化，廣東中達(dá)恒城給出的解釋是，“定線”時(shí)雖然貫徹節(jié)約、環(huán)保合理理念，但由于本項(xiàng)目新建路線較長(zhǎng)，技水等級(jí)高，受沿線障礙物影響大的特點(diǎn)（石化輸油管,城鎮(zhèn)建筑物等），路線不可免地占用一部份農(nóng)地。

　　郭迎軍說(shuō)，當(dāng)初做初步設(shè)計(jì)時(shí)，測(cè)算不是非常精細(xì)，后來(lái)定線測(cè)繪時(shí)發(fā)現(xiàn)有217畝永久基本農(nóng)田，這在78公里長(zhǎng)的四車道公路上并不多，如果調(diào)整線路設(shè)計(jì)，就要增加5個(gè)多億元的預(yù)算成本。

　　郭迎軍還強(qiáng)調(diào)，按照責(zé)任劃分，土地報(bào)批手續(xù)和征地拆遷的工作由化州市政府完成，但為了推動(dòng)項(xiàng)目盡快動(dòng)工，廣東中達(dá)恒城也在想辦法。

　　4月28日，廣東中達(dá)恒城給化州市交通局的報(bào)告中提出的解決方案是，“玉林至茂名一級(jí)公路茂名段改建工程，全長(zhǎng)78.343公里，用地近七千畝，所需1700畝水田指標(biāo)若通過(guò)水田交易平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)，化州市財(cái)政預(yù)計(jì)需支付超過(guò)6億元，將對(duì)化州市財(cái)政造成巨大壓力。經(jīng)本公司科學(xué)調(diào)研，擬自籌資金，在項(xiàng)目沿線選擇合適的土地進(jìn)行墾造水田，解決玉茂一級(jí)公路所需水田指標(biāo)問(wèn)題。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)墾造水田5000畝，其中1700畝用于解決玉茂級(jí)公路所需水田指標(biāo)，另外3300畝用于平衡5000畝的成本，優(yōu)先按國(guó)家保底限價(jià)滿足化州本市基本項(xiàng)目使用。”

　　郭迎軍表示，公司正在全力推動(dòng)占補(bǔ)平衡方案，解決水田指標(biāo)和項(xiàng)目壓占基本農(nóng)田問(wèn)題，玉茂一級(jí)公路沿線有10212畝土地可以改造，第一批5000畝已經(jīng)化州市政府批準(zhǔn)，后期還有5000畝土地可以改造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

　　譚雄中認(rèn)為，玉茂一級(jí)公路茂名段項(xiàng)目的采用路線是由專家論證的，且用地預(yù)審、初步設(shè)計(jì)均通過(guò)政府批準(zhǔn)，政府完全可以采用補(bǔ)劃、調(diào)規(guī)、占補(bǔ)平衡等辦法解決，而不是一直拖延下去。

　　他介紹，按國(guó)家規(guī)定，永久基本農(nóng)田不能減少，但可以補(bǔ)充，三年一調(diào)規(guī)，2020年正是廣東省調(diào)規(guī)年，可以將項(xiàng)目占用的永久基本農(nóng)田申請(qǐng)從紅線內(nèi)調(diào)整到紅線外，保證永久基本農(nóng)田面積不減少。

　　但化州市方面對(duì)中達(dá)恒城提出的上述解決方案并未積極回應(yīng)。

　　2020年10月20日，化州市交通局通知廣東中達(dá)恒城，因“設(shè)計(jì)單位認(rèn)為所設(shè)計(jì)的線路較為合理，不宜調(diào)整，因而導(dǎo)致了占用永久基本農(nóng)田無(wú)法避讓。由于這個(gè)問(wèn)題無(wú)法解決，致使項(xiàng)目用地報(bào)批無(wú)法進(jìn)行，直接影響該項(xiàng)目的征地拆遷工作無(wú)法推進(jìn)為此，現(xiàn)將2020年6月20日劃撥到我部的2億元退回給公司，并請(qǐng)貴公司及時(shí)退還給農(nóng)發(fā)行化州支行，待解決用地批問(wèn)題后再予以劃撥。”

　　“項(xiàng)目從基建程序上經(jīng)茂名市批準(zhǔn)立項(xiàng)，初步設(shè)計(jì)概算經(jīng)茂名市財(cái)審中心批復(fù)，證明其在投融資模式上是‘物有所值’的，而且也進(jìn)了省庫(kù)和國(guó)家?guī)?，前期工作也基本完善了?rdquo;譚雄中表示，在這樣的情況下，政府單方面提出降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和縮小投資規(guī)模，是不符合契約精神的。

　　“項(xiàng)目拖得越久，我們各方蒙受的直接經(jīng)濟(jì)損失就越大。”譚雄中表示，撇開(kāi)前期投資不談，每個(gè)月的貸款利息就要花去近600萬(wàn)元，這些成本最終都是化州市財(cái)政要承擔(dān)的，項(xiàng)目拖著也是化州財(cái)政的損失，而且，玉茂一級(jí)公路是廣東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須要推動(dòng)，盡快動(dòng)工才符合化州政府和企業(yè)的共同利益。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 李永華 鄧雅蔓 │ 廣東化州 報(bào)道