(記者 路炳陽) “十四五”期間，鐵路建設(shè)必須堅持系統(tǒng)觀念，優(yōu)化布局和建設(shè)，堅持高鐵與普速并舉、客運與貨運兼顧、新建與改造結(jié)合，加大欠發(fā)達地區(qū)支持力度，優(yōu)先貫通干線通道，補強能力緊張路段，打通多式聯(lián)運“前后一公里”。國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)司副司長鄭劍近日在全國地方鐵路“十四五”規(guī)劃發(fā)展研討會上做出上述表態(tài)。
高鐵要防止盲目建設(shè)
就高鐵與普鐵建設(shè)如何平衡問題，鄭劍強調(diào)，明確規(guī)劃建設(shè)時速350公里、250公里、200公里及以下鐵路需要滿足的客流密度、城市規(guī)模、路網(wǎng)功能等條件。除國家重大戰(zhàn)略需要外，項目實施需滿足財務(wù)平衡基本要求，合理引導(dǎo)社會預(yù)期，防止相互攀比、盲目建設(shè)以及片面追求高標(biāo)準(zhǔn)。
就高鐵建設(shè)規(guī)模與發(fā)展能力，鄭劍表示，鐵路建設(shè)投資大，回收周期長，高鐵規(guī)劃建設(shè)應(yīng)有客流支撐，有盈利預(yù)期，要避免重復(fù)建設(shè)和過度建設(shè)，建成后長期運營補貼是不可持續(xù)的。他要求，鐵路建設(shè)要堅持節(jié)約集約發(fā)展，統(tǒng)籌考慮建設(shè)運營成本、沿線地方政府及國鐵集團財力支撐等因素，科學(xué)論證項目建設(shè)必要性及時機，確保建設(shè)規(guī)模與發(fā)展能力、籌資能力相匹配。“鐵路新建項目還將面臨土地、線站位、環(huán)保等方面越來越緊的約束，需要引起高度重視。”他說。
鄭劍還強調(diào)了“十四五”期間鐵路貨運建設(shè)問題，他表示，中西部地區(qū)以及路網(wǎng)空白區(qū)域新建鐵路，一般采用客貨共線標(biāo)準(zhǔn)；要加快進重要港口、物流園區(qū)和工礦企業(yè)的鐵路建設(shè)，暢通鐵路貨運“最后一公里”，促進大宗及中長途物資運輸“公轉(zhuǎn)鐵”。挖掘和釋放高鐵建成后既有普速鐵路釋放的貨運能力，消除中歐班列運輸瓶頸，發(fā)展以鐵路為骨干的多式聯(lián)運，擴大貨運市場鐵路運輸比例。
對于發(fā)展先進貨運服務(wù)，鄭劍再次提出了鐵路專業(yè)運輸公司向現(xiàn)代物流企業(yè)轉(zhuǎn)型的要求；在高鐵貨運上，他表示，要推動既有設(shè)計時速200公里客貨共線鐵路逐步開行貨物列車，強化提升高鐵貨運能力。
爭議不斷
在這次會議上，中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”）副總經(jīng)理黃民對鄭劍所稱的高鐵要防止盲目建設(shè)建議表示了認可。他表示，鐵路是國家的基礎(chǔ)設(shè)施，是國民經(jīng)濟的大動脈，要高質(zhì)量發(fā)展，干線運輸能力和路網(wǎng)的效率都要提高。黃民稱：“主通道線路標(biāo)準(zhǔn)要盡量提高，要差異化發(fā)展規(guī)劃，一般通道不一定非得要300公里，要有差別，不搞一刀切。”
就繼續(xù)推動鐵路改革，黃民表示，要界定鐵路企業(yè)和政府的關(guān)系，政府不越位，企業(yè)要到位，同時厘清國鐵和其他鐵路企業(yè)的關(guān)系，推動地方鐵路科學(xué)地、高質(zhì)量地發(fā)展。
“十四五”和未來更長的一段時間，中國高鐵建設(shè)究竟該秉持何種思路一直爭議不斷。就上文中鄭劍提到的鐵路節(jié)約集約發(fā)展，北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授趙堅對《中國經(jīng)營報》記者表示，大幅度擴大高鐵建設(shè)規(guī)模不利于建設(shè)交通強國和鐵路高質(zhì)量發(fā)展，導(dǎo)致國鐵集團的巨額債務(wù)負擔(dān)，成為觸發(fā)金融風(fēng)險的隱患。他表示，如果沒有中央政府和地方政府的優(yōu)惠政策和財政支持，國鐵集團高負債低收益的發(fā)展模式是無法持續(xù)的。
趙堅認為，目前各地方政府的債務(wù)負擔(dān)已經(jīng)很沉重，地方政府要承擔(dān)巨大的金融風(fēng)險，地方政府的債務(wù)最后都會成為中央政府的債務(wù)，繼續(xù)大規(guī)模高鐵建設(shè)會導(dǎo)致嚴(yán)重的金融風(fēng)險。
在趙堅看來，當(dāng)下正在進行的大規(guī)模高鐵建設(shè)，將給國鐵集團和地方政府造成更大的債務(wù)負擔(dān)，進而成為撞擊中國經(jīng)濟的“灰犀牛”；而反對一方的代表、上海交通大學(xué)上海高級金融學(xué)院教授陳欣則認為，用市場利率水平測算國鐵集團的財務(wù)風(fēng)險、并不考慮高鐵帶來的外部性收益的分析方法存在錯配。站在國鐵集團的角度，利率極低的長期優(yōu)惠貸款使其財務(wù)風(fēng)險可控。
對于這些爭論，國鐵集團內(nèi)部人士對記者稱，高鐵的作用不能僅從建設(shè)和運營成本角度考慮。高鐵已成為良好的國家名片，高鐵建設(shè)推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，增強了沿線城市經(jīng)濟集聚功能和對周邊城鎮(zhèn)的輻射作用。高鐵投資大、產(chǎn)業(yè)鏈長，集成多領(lǐng)域技術(shù)，對鋼鐵、水泥、建材、冶金、機械、建筑等相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生強勁帶動作用，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，提高了中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的地位，對于消化過剩產(chǎn)能、促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級發(fā)揮了作用。
“十三五”期間高鐵建設(shè)加快普速放緩
2020年8月13日，中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”）發(fā)布《新時代交通強國鐵路先行規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”）稱，至2035年，全國鐵路網(wǎng)要達到20萬公里左右，其中高鐵7萬公里左右，20萬人口以上城市實現(xiàn)鐵路覆蓋，50萬人口以上城市高鐵通達。
而在4年前，國家發(fā)改委發(fā)布的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》（發(fā)改基礎(chǔ)[2016]1536號，以下簡稱“《規(guī)劃》”）顯示，普速鐵路要擴大中西部路網(wǎng)覆蓋，完善東部網(wǎng)絡(luò)布局。到2025年，普速鐵路網(wǎng)規(guī)模達到13.1萬公里左右，并規(guī)劃實施既有線擴能改造2萬公里左右。
國家發(fā)改委在《規(guī)劃》中還稱，2030年全國鐵路網(wǎng)規(guī)模將達到20萬公里左右，其中高速鐵路4.5萬公里左右。全國鐵路網(wǎng)全面連接20萬人口以上城市，高速鐵路網(wǎng)基本連接省會城市和其他50萬人口以上大中城市。對比《綱要》會發(fā)現(xiàn)，國鐵集團將全國路網(wǎng)達到20萬公里的時間和路網(wǎng)覆蓋城市人口完成年限，各向后延長5年。
《規(guī)劃》對比《綱要》還會發(fā)現(xiàn)，發(fā)改委要求2025年普速鐵路網(wǎng)就要達到13.1萬公里，而國鐵集團通過《綱要》將該目標(biāo)大幅延長至10年后，即2035年普速鐵路網(wǎng)才達13萬公里。普速鐵路網(wǎng)建設(shè)延緩幅度之大可見一斑。
而從路網(wǎng)年度平均建設(shè)速度看，《綱要》也顯示出國鐵集團欲放緩普速鐵路網(wǎng)建設(shè)的決心。
國鐵集團發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，到2015年，全國鐵路營業(yè)里程達12.1萬公里，其中普速鐵路運營里程10.2萬公里，高速鐵路1.9萬公里。記者按2016年發(fā)改委《規(guī)劃》計算，2016年～2030年的15年間，中國將新建普速鐵路5.3萬公里左右，高速鐵路2.6萬公里左右，平均新建普速鐵路約3533公里/年，新建高鐵約1733公里/年。也就是說，在2016年的《規(guī)劃》里，普速鐵路年新建通車?yán)锍淌浅^高鐵的。
《綱要》發(fā)布后，局面反轉(zhuǎn)。國鐵集團發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年7月底，全國鐵路營業(yè)里程達到14.14萬公里，其中普速鐵路10.54萬公里，高鐵3.6萬公里。記者按照《綱要》給出的目標(biāo)計算得出，2021年～2035年的15年間，中國將新建普速鐵路2.46萬公里左右，高速鐵路3.4萬公里左右，平均新建普速約1640公里/年，新建高鐵約2267公里/年。
實際上，普速鐵路建設(shè)已經(jīng)放緩多年，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普速鐵路建設(shè)節(jié)奏從2016年就已經(jīng)開始放緩。2016年～2020年7月，近5年來，全國新建普速鐵路僅3400公里，這不及發(fā)改委《規(guī)劃》中一年的建設(shè)量。而同期，全國共新建高速鐵路1.7萬公里，幾乎是2015年全國高速鐵路1.9萬公里的翻番。
記者曾就《規(guī)劃》和《綱要》矛盾之處函詢國家發(fā)改委，未來鐵路中長期規(guī)劃將按哪個文件執(zhí)行，國家發(fā)改委未予回復(fù)。
國鐵集團方面稱，預(yù)計到“十三五”末，全國鐵路營業(yè)里程將達到14.5萬公里左右，其中高鐵3.8萬公里以上。對比國鐵集團2019年底數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國鐵路營業(yè)里程增長了6000公里左右，其中高鐵增長了約3000公里。鐵路新增里程同比減少29.32%，其中高鐵開通里程同比減少45.20%。
根據(jù)記者統(tǒng)計，截至2020年11月，“十三五”期間全國鐵路固定資產(chǎn)投資已超過3.88萬億元，鐵路投資連續(xù)十年保持高位運行。
