《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》政策解讀
2018-01-19
5月4日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，這是國(guó)家發(fā)改委為推動(dòng)PPP發(fā)展出臺(tái)的又一重大政策。該品種債券是為PPP項(xiàng)目融資包括運(yùn)營(yíng)期再融資量身打造的，對(duì)于解決PPP項(xiàng)目融資難問題具有重要意義，可有效推動(dòng)PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展。
一、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債的基本規(guī)定
?。ㄒ唬┟~解釋
PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券：由PPP項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等PPP形式開展項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的企業(yè)債券。
發(fā)債主體為PPP項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方（即：項(xiàng)目實(shí)施主體或其實(shí)際控制人）。PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債可以是一般的“企業(yè)債”（依托企業(yè)主體信用發(fā)行，一般需要AA及以上信用等級(jí)企業(yè)或此類企業(yè)做擔(dān)保方可發(fā)行，我市有市國(guó)投、城投、交建三家，也可依托我市上市公司如將樂金森，永安林業(yè)發(fā)行），也可以是“項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;（依托項(xiàng)目現(xiàn)金流發(fā)行，能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流）。
（二）支持項(xiàng)目類型
以特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等PPP形式開展項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的企業(yè)。（PPP項(xiàng)目的收費(fèi)模式為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助）。
（三）重點(diǎn)支持領(lǐng)域
現(xiàn)階段支持重點(diǎn)為：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等13項(xiàng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目。按國(guó)家層面來分，也就是說發(fā)改委主管的“基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域和財(cái)政部門主管的“公共服務(wù)”領(lǐng)域，都可以按照《指引》發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債。
（四）債券資金用途
發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券募集的資金，可用于PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，或償還已直接用于項(xiàng)目建設(shè)的銀行貸款。同時(shí)規(guī)定，在償債保障措施完善的情況下，允許企業(yè)使用不超過50%的募集資金補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金（以項(xiàng)目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券除外）。
?。ㄎ澹﹤l(fā)行條件
1.PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券應(yīng)符合《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》和國(guó)家發(fā)改委相關(guān)規(guī)范性文件的要求。其中，以項(xiàng)目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，原則上應(yīng)符合《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》的要求。
注：根據(jù)《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第十八條“項(xiàng)目收入的認(rèn)定”規(guī)定：“債券存續(xù)期內(nèi)合法合規(guī)的財(cái)政補(bǔ)貼占項(xiàng)目收入的比例合計(jì)不得超過50%。”也就是說，政府付費(fèi)（項(xiàng)目公司全部收入來源于政府支付）的項(xiàng)目，以及可行性缺口補(bǔ)助中政府補(bǔ)助比例超過項(xiàng)目公司總收入50%的項(xiàng)目，是無法發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)矡o法發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債的。
2.PPP項(xiàng)目運(yùn)作應(yīng)規(guī)范、透明，已履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和實(shí)施方案審查程序。鼓勵(lì)聘請(qǐng)具有相應(yīng)行業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目編制可行性研究報(bào)告。
3.應(yīng)建立以PPP項(xiàng)目合同為核心的合同體系，相關(guān)合同文件應(yīng)合法、規(guī)范、有效，包含股東持股比例、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益來源和標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式等內(nèi)容。
4.PPP項(xiàng)目應(yīng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流，項(xiàng)目收益優(yōu)先用于償還債券本息。來源于政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目收益應(yīng)按規(guī)定納入中期財(cái)政規(guī)劃和年度財(cái)政預(yù)算。
5.傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目應(yīng)納入傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目庫(kù)（沒有提及“公共服務(wù)”類項(xiàng)目是否需要入庫(kù)）。
小結(jié)：上述5點(diǎn)發(fā)行條件，也表示只有規(guī)范的項(xiàng)目、合法合規(guī)的項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目、入庫(kù)的項(xiàng)目，才能發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債，才能獲得市場(chǎng)的認(rèn)可。
二、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券的優(yōu)勢(shì)
?。ㄒ唬馁Y金使用方面來看，發(fā)行企業(yè)債的，允許企業(yè)使用不超過50%的債券募集資金用于補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金；而普通企業(yè)債募集資金來補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金的上限比例為40%。
（二）從發(fā)行條件來看，相比于一直以來依賴政府信用的城投債，PPP專項(xiàng)債券本身以項(xiàng)目本身信用為基礎(chǔ)，更加關(guān)注PPP 項(xiàng)目未來現(xiàn)金流，發(fā)行主體更加寬泛，主體和債務(wù)率的限制放寬，同時(shí)在增信措施方面，引入項(xiàng)目融資概念，具備一定條件的可以不設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制。這點(diǎn)對(duì)于資質(zhì)一般的平臺(tái)主體，在拓展融資渠道上有著很強(qiáng)的意義。
?。ㄈ膶徍诵蕘砜?，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券比照加快和簡(jiǎn)化審核類債券的審核程序，審核效率高，批復(fù)文件有效期比一般企業(yè)債券延長(zhǎng)1年。
（四）從募集資金用途來看，募集資金既可以用于 PPP 項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，又可償還已直接用于項(xiàng)目建設(shè)的銀行貸款，用途十分靈活。
（五）從融資成本來看，通過債券市場(chǎng)融資可以有效地為 PPP 項(xiàng)目資金定價(jià)，減少信息的不對(duì)稱性，降低PPP項(xiàng)目的融資成本。
?。膬攤绞絹砜?，發(fā)行人可根據(jù)項(xiàng)目資金回流的具體情況科學(xué)設(shè)計(jì)債券發(fā)行方案，支持合理靈活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式，債券存續(xù)期不得超過PPP項(xiàng)目合作期限（PPP專項(xiàng)債比企業(yè)債期限更長(zhǎng)，可以覆蓋項(xiàng)目的全生命周期）。
三、項(xiàng)目收益?zhèn)c企業(yè)債對(duì)比的優(yōu)勢(shì)
?。ㄒ唬┠依隧?xiàng)目收益?zhèn)陌l(fā)行方式，有利于解決增信主體缺失問題。項(xiàng)目收益?zhèn)劳械氖琼?xiàng)目自身的現(xiàn)金流，而不是項(xiàng)目公司的主體信用，一般僅需要進(jìn)行債項(xiàng)評(píng)級(jí)。這對(duì)于有限追索融資的、缺乏增信主體（政府方和社會(huì)資本方都不愿意為項(xiàng)目融資提供增信、擔(dān)保）的PPP項(xiàng)目，可謂是量身定做。
?。ǘ镻PP項(xiàng)目建設(shè)期融資提供了“專項(xiàng)融資工具”?！俄?xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第二十條規(guī)定：“項(xiàng)目收益?zhèn)技Y金投資項(xiàng)目原則上應(yīng)為已開工項(xiàng)目，未開工項(xiàng)目應(yīng)符合開工條件，并于債券發(fā)行后三個(gè)月內(nèi)開工建設(shè)。”也就是說三個(gè)月內(nèi)開工的項(xiàng)目和已開工的項(xiàng)目，都可以發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?ldquo;PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債”如果發(fā)行的是項(xiàng)目收益?zhèn)?，即可以按照這一規(guī)定執(zhí)行。PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債可以成為項(xiàng)目資本金、項(xiàng)目貸款之后的又一種項(xiàng)目建設(shè)資金來源。
四、《指引》與50號(hào)文之間的聯(lián)系
財(cái)政部等六部委于4月26日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）中確指出“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”。
50號(hào)文和《指引》的同步推出，實(shí)際上是通過對(duì)投資基金等融資平臺(tái)的限制（部分區(qū)縣級(jí)的PPP項(xiàng)目的資金來源，其實(shí)是政府與社會(huì)資本方分別向銀行借，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患），有助于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控與疏導(dǎo)，倒逼政府轉(zhuǎn)向規(guī)范的PPP模式，客觀上將大大推進(jìn)PPP的健康持續(xù)發(fā)展。所以兩者之間并不存在矛盾關(guān)系。
