行之有效的PPP合同訴訟外糾紛解決機(jī)制
2018-03-28
隨著2017年底財(cái)政部92號(hào)文的出臺(tái)，中國(guó)似乎一夜之間進(jìn)入了后PPP時(shí)代。一方面是中央政府對(duì)由PPP引發(fā)的地方政府債日趨嚴(yán)厲的態(tài)度；另一方面是經(jīng)過(guò)數(shù)年的“PPP盛宴”，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目越來(lái)越少，社會(huì)資本方參與PPP的利潤(rùn)逐年下滑，無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方的違約可能性都有逐步升高的趨勢(shì)。在這種大背景下，構(gòu)建合理、高效的PPP合同糾紛解決機(jī)制，用較為完善的制度安排遏制PPP合同方的違約沖動(dòng)，理順PPP合同糾紛解決的路徑就顯得尤為重要。然而目前我國(guó)的PPP糾紛解決機(jī)制，無(wú)論在理論研究還是在司法實(shí)踐中都存在一些尚待解決的問(wèn)題。本文擬結(jié)合我國(guó)PPP的實(shí)際需要，探索構(gòu)建一套行之有效的PPP合同訴訟外糾紛解決機(jī)制，特別是建立一種具有一定專業(yè)性、程序性以及可操作性的PPP合同糾紛協(xié)商機(jī)制。此外，本文還根據(jù)我國(guó)兩大訴訟法的規(guī)定，對(duì)PPP合同糾紛的性質(zhì)及其對(duì)應(yīng)的訴訟機(jī)制作了初步梳理。一、PPP合同訴訟外糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建所謂PPP合同的訴訟外糾紛解決機(jī)制，從狹義的角度而言，是指用法院訴訟程序以外的方式解決PPP合同的糾紛；從廣義的角度而言，則是指采用法院訴訟以及仲裁等準(zhǔn)司法程序以外的非正式對(duì)抗性的方式解決PPP合同糾紛。本文所研究的PPP訴訟外糾紛解決機(jī)制，是就廣義的角度而言的，即，本文將仲裁等對(duì)抗性方式視為“訴訟”的一種形式，排除出訴訟外糾紛解決機(jī)制。協(xié)商機(jī)制是PPP合同糾紛解決最主要的訴訟外糾紛解決機(jī)制，也是解決PPP合同糾紛的第一道防線。財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》對(duì)于該機(jī)制的描述為：“一般而言，為爭(zhēng)取盡快解決爭(zhēng)議，在多數(shù)PPP項(xiàng)目合同中，都會(huì)約定在發(fā)生爭(zhēng)議后先由雙方通過(guò)友好協(xié)商的方式解決糾紛。這樣做的目的是為了防止雙方在嘗試通過(guò)協(xié)商解決爭(zhēng)議之前直接啟動(dòng)正式的法律程序。訴訟和仲裁是非常耗時(shí)且昂貴的,而且一旦開始往往很難停止。實(shí)踐中，協(xié)商的具體約定方式包括：1.協(xié)商前置。即發(fā)生爭(zhēng)議后,雙方必須在一段特定期限內(nèi)進(jìn)行協(xié)商,在該期限屆滿前雙方均不能提起進(jìn)一步的法律程序。2.選擇協(xié)商。即將協(xié)商作為一個(gè)可以選擇的爭(zhēng)議解決程序,無(wú)論是否已進(jìn)入?yún)f(xié)商程序,各方均可在任何時(shí)候啟動(dòng)訴訟或仲裁等其他程序。3.協(xié)商委員會(huì)。即在合同中明確約定由政府方和項(xiàng)目公司的代表組成協(xié)商委員會(huì)，雙方一旦發(fā)生爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)首先提交協(xié)商委員會(huì)協(xié)商解決。如果在約定時(shí)間內(nèi)協(xié)商委員會(huì)無(wú)法就有關(guān)爭(zhēng)議達(dá)成一致，則會(huì)進(jìn)入下一階段的爭(zhēng)議解決程序?！薄禤PP項(xiàng)目合同指南(試行)》安排的這項(xiàng)機(jī)制，為大多數(shù)PPP合同所采納。然而，其在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，卻障礙重重。究其原因，主要是一般PPP合同中對(duì)協(xié)商機(jī)制的規(guī)定不夠細(xì)致，可操作性不強(qiáng)。眾所周知，以訴訟和商事仲裁為代表的糾紛解決機(jī)制之所以能夠運(yùn)行順暢，糾紛解決者的專業(yè)性與權(quán)威性、程序規(guī)定的可操作性與嚴(yán)密性都是必不可少的條件。訴訟外糾紛解決機(jī)制雖然不必設(shè)計(jì)得像訴訟與仲裁那么嚴(yán)密，但是它也必須具備糾紛解決機(jī)制所需的基本要件。蓋因PPP合同一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，爭(zhēng)議雙方的信任度必然下降。如果僅靠設(shè)立雙方參加的協(xié)商委員會(huì)，缺乏專業(yè)的協(xié)調(diào)人，很容易就將協(xié)商的過(guò)程異化為PPP合同的再談判，談判的焦點(diǎn)也不易集中。此外，由于缺乏明確的議事規(guī)則，旨在解決問(wèn)題的協(xié)商很容易就異化為耗時(shí)耗力地扯皮會(huì)，難以起到糾紛解決的作用。因此，如果我們希望糾紛產(chǎn)生后的協(xié)商過(guò)程能夠真正起到解決分歧的作用，就必須在PPP合同中對(duì)該機(jī)制進(jìn)行比較精細(xì)化的設(shè)計(jì)。具體來(lái)說(shuō)，首先有效的協(xié)商過(guò)程必須由中立且專業(yè)的人員主持。筆者的建議是：既然一般PPP項(xiàng)目招投標(biāo)和合同談判過(guò)程中都有專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)；甚至PPP合同一般都是由這些咨詢機(jī)構(gòu)起草，那么可以說(shuō)這些咨詢機(jī)構(gòu)就是在合同條款理解或者執(zhí)行過(guò)程中解釋合同和消除合同歧義的最佳人眩因此筆者認(rèn)為，可以在PPP合同的協(xié)商條款中加入“本合同執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)條款有歧義或者不同理解的，由負(fù)責(zé)起草的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋”。甚至可以進(jìn)一步直接規(guī)定由負(fù)責(zé)前期咨詢的機(jī)構(gòu)組成專家委員會(huì)，就雙方的爭(zhēng)議提交專門的解決方案，供合同當(dāng)事方參考。其次應(yīng)當(dāng)建立書面焦點(diǎn)整理機(jī)制以及議事規(guī)則。筆者認(rèn)為，可以在PPP合同的協(xié)商條款中約定：一旦合同當(dāng)事方就合同條款出現(xiàn)爭(zhēng)議，合同一方可以提起成立協(xié)商委員會(huì)，并向委員會(huì)提交爭(zhēng)議解決備忘錄，列明所有的爭(zhēng)議點(diǎn)，抄送對(duì)方。此后，由被送達(dá)方針對(duì)備忘錄提交書面意見，交由協(xié)商委員會(huì)審閱。協(xié)商委員會(huì)中的咨詢機(jī)構(gòu)專家或者行業(yè)專家，就相關(guān)問(wèn)題在討論以后提交初步解決方案。協(xié)商委員會(huì)在將上述方案送達(dá)雙方后一定時(shí)間內(nèi)組織雙方就解決方案進(jìn)行討論或談判，促使雙方達(dá)成一致，如果達(dá)不成一致的，任何一方都可以按照合同提交仲裁或者起訴。二、PPP合同的性質(zhì)與訴訟糾紛解決機(jī)制PPP合同作為一種由公權(quán)力機(jī)關(guān)代表與社會(huì)資本方簽訂的合同，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于其性質(zhì)，還存在爭(zhēng)議。實(shí)踐中PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)為民商事合同，還是行政合同，歷來(lái)有一定爭(zhēng)議。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：PPP項(xiàng)目合同屬于行政合同，發(fā)生爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議或訴訟解決；第二種觀點(diǎn)為PPP項(xiàng)目合同為平等民事主體協(xié)商簽訂的合同，應(yīng)受民商事領(lǐng)域法律調(diào)整，應(yīng)通過(guò)仲裁或訴訟解決爭(zhēng)議。第一種觀點(diǎn)的依據(jù)主要是最高人民法院關(guān)于適用<華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第11條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。2015年6月1日開始實(shí)施的六部委25號(hào)令第51條規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟”。按照這個(gè)司法解釋，似乎已經(jīng)將PPP領(lǐng)域最常見的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同納入行政訴訟的范疇。第二種觀點(diǎn)的依據(jù)是政府的文件，財(cái)政部的《PPP項(xiàng)目合同指南》第20節(jié)法律適用及爭(zhēng)議解決，以及發(fā)改委的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，第十四章爭(zhēng)議解決均規(guī)定，PPP項(xiàng)目合同屬于民商事范疇，發(fā)生爭(zhēng)議應(yīng)首先協(xié)商、調(diào)解，協(xié)商或調(diào)解不能解決，應(yīng)通過(guò)仲裁或訴訟解決。筆者認(rèn)為，PPP合同作為一種涉及公共利益的，兼具公法與私法性質(zhì)的特殊合同，似乎很難簡(jiǎn)單地將其視為民事合同或者是行政合同。一方面，PPP合同一般都涉及公共利益的領(lǐng)域，該領(lǐng)域?qū)儆诠ü茌?；另一方面，依?jù)PPP合同建立的項(xiàng)目公司是一個(gè)民事主體，其內(nèi)部股東雖然一個(gè)公一個(gè)私，但就其內(nèi)部關(guān)系而言，屬于公司法調(diào)整的范圍。因此，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，PPP合同的民商事屬性也十分明顯。此外，還必須注意的是，在PPP合同的訂立以及實(shí)施過(guò)程中，政府方也經(jīng)常出具各種性質(zhì)的文件，其中的許多文件雖然從中央政府的態(tài)度來(lái)看有效性存疑，但不可否認(rèn)的是，一旦這些文件設(shè)定了某些權(quán)利或者義務(wù)，無(wú)論這些權(quán)利義務(wù)的具體指向合同哪一方，都是一種具體行政行為，理應(yīng)受到司法審查的制約。退一步來(lái)說(shuō)，即使這些文件所作出的是抽象行政行為，一旦涉及具體事項(xiàng)，法院也有權(quán)在審查具體事項(xiàng)的同時(shí)，也會(huì)對(duì)該抽象行政行為進(jìn)行附帶性審查。也就是說(shuō)，PPP合同的簽訂和履行過(guò)程中，只要涉及政府文件，就屬于行政法管轄的范圍。基于PPP合同的上述特殊性質(zhì)，我們無(wú)法一刀切地說(shuō)PPP合同糾紛到底屬于法院的民事庭管轄還是通過(guò)行政復(fù)議、訴訟解決。筆者將上述法律、文件的規(guī)定與我國(guó)司法體制相結(jié)合，得出了我國(guó)PPP合同糾紛的管轄?wèi)?yīng)當(dāng)是一種復(fù)雜的體系的結(jié)論。按照我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”據(jù)此，在PPP合同中，代表政府出資的出資代表，是作為平等主體與私營(yíng)伙伴方簽訂的PPP合同的行為應(yīng)當(dāng)是一個(gè)民事行為。因此，SPV公司中的股東內(nèi)部事務(wù)，如果不涉及政府文件的部分，屬于純粹的民商事糾紛，受民事訴訟法管轄。同理，SPV公司以平等民事民事主體身份對(duì)外簽訂的合同（包含在PPP合同體系中的），也屬于純粹的民事訴訟管轄的事項(xiàng)。如前所述，我國(guó)法律已經(jīng)把特許經(jīng)營(yíng)合同作為行政合同，那么特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同糾紛自然屬于行政復(fù)議或者訴訟管轄。此外，我國(guó)行政訴訟法還對(duì)政府的具體行政行為合法性有司法審查的權(quán)利。因此這兩類糾紛屬于行政復(fù)議或者訴訟的范疇。應(yīng)當(dāng)特別注意的是，在實(shí)踐中存在一些PPP合同，其民事權(quán)利義務(wù)成立與否以以政府行政行為有效性作為前提。在處理此類糾紛的時(shí)候，對(duì)政府行政行為合法性與有效性的判斷就成為民事訴訟判決的前提條件。鑒于這些問(wèn)題是民事判決的先決問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)先對(duì)它們進(jìn)行判決，才能確定民事判決。此時(shí)可以先進(jìn)行行政復(fù)議或者訴訟，再以其最終結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行民事訴訟。當(dāng)然，一旦案件最終進(jìn)入行政訴訟階段，在未來(lái)在司法實(shí)踐中，法院也可以考慮試點(diǎn)打破民事與行政訴訟的界限，采用行政附帶民事訴訟的方式實(shí)現(xiàn)“糾紛的一次性解決”，以提高訴訟效率。PPP合同的績(jī)效考核是另一個(gè)混合管轄的難點(diǎn)。績(jī)效考核的考核主體是實(shí)施機(jī)構(gòu)，被考核主體是SPV公司，考核的依據(jù)則是PPP合同。在這里，實(shí)施機(jī)構(gòu)具有雙重身份，它既作為政府授權(quán)的組織對(duì)SPV公司進(jìn)行監(jiān)督，又作為平等主體簽署了PPP合同，因此績(jī)效考核行為具有雙重性。對(duì)于績(jī)效考核主體身份有效性以及其授權(quán)范圍屬于行政法上的事項(xiàng)，績(jī)效考核實(shí)施的結(jié)果又是民事權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。此種糾紛也應(yīng)當(dāng)分兩步解決，或者在訴訟中用行政附帶民事訴訟解決。PPP合同糾紛也可以通過(guò)約定仲裁來(lái)解決。然而，按照我國(guó)的司法體制，商事仲裁只能用于解決商事糾紛。也即，凡是涉及行政糾紛的案件商事仲裁機(jī)構(gòu)均無(wú)權(quán)管轄，即使勉強(qiáng)作出裁決也無(wú)法在執(zhí)行中得到法院的認(rèn)可。因此，在我國(guó)并非所有的PPP合同糾紛都可以自由約定由商事仲裁機(jī)構(gòu)管轄，只有那些不以政府文件作為民事權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的前提的糾紛以及績(jī)效考核引發(fā)的純粹民事權(quán)利義務(wù)糾紛，才可以選擇商事仲裁解決。超出商事仲裁可以管轄范圍的部分，即使在PPP合同中約定了由仲裁委員會(huì)管轄，也應(yīng)當(dāng)屬于無(wú)效的約定，不發(fā)生實(shí)際效力。
