2018年兩會(huì)指引的PPP運(yùn)行趨勢(shì)解讀
2018-03-23
一、兩會(huì)的系列文件本文討論的兩會(huì)系列文件，既包括兩會(huì)上的三份報(bào)告，也包括兩會(huì)期間發(fā)布的重要文件。其中，兩會(huì)上的三份報(bào)告為：政府工作報(bào)告、關(guān)于2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告(摘要)、關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告(摘要)。兩會(huì)期間發(fā)布的重要文件有：2018年3月6日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2018年3月13日，發(fā)改委關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知(發(fā)改規(guī)劃[2018]406號(hào))；以及2018年3月14日，國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃(國(guó)辦發(fā)[2018]14號(hào))。本文先從14號(hào)文說(shuō)起。二、列入立法計(jì)劃——你的PPP就能練成了么在2018年兩會(huì)期間發(fā)布的《國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃》(國(guó)辦發(fā)[2018]14號(hào))中，PPP條例第二次列入立法計(jì)劃，不出所料地再次引起了PPP界的關(guān)注。額手相慶者歡呼著PPP春天的正式到來(lái)，好像一待條例出臺(tái)，他的真PPP項(xiàng)目就能落地啟動(dòng)，所有的偽PPP項(xiàng)目都化為灰燼了似的。對(duì)于現(xiàn)有的公司法、合同法、預(yù)算法、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法和辣么多金融監(jiān)管條例，七公不太了解到底存在了哪些重大缺陷，導(dǎo)致我們需要一部新的PPP條例，不會(huì)只是為了裝訂在一起看著方便吧。從2015年的國(guó)辦發(fā)42號(hào)經(jīng)典文件到現(xiàn)在，PPP一直沒(méi)能從其自身定義困難中解脫出來(lái)，除了PPP是指“政府和社會(huì)資本合作”這個(gè)定義幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議之外，包括年限規(guī)模、允許內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)與否、債務(wù)判斷、權(quán)益比例、部門(mén)分工等在內(nèi)的，幾乎所有的環(huán)節(jié)都成為了理論界的爭(zhēng)論戰(zhàn)常在這種情況之下，頒布一部條例的難度可想而知。談到真、偽PPP，應(yīng)該說(shuō)只有為了配合審批部門(mén)的審批用途需要，才有這樣劃分的必要；在沒(méi)有國(guó)家層面的PPP標(biāo)準(zhǔn)定義和確切范圍之前，PPP并沒(méi)有什么真、偽之分，只有成敗之分，做得成的PPP就是成功PPP，做不成的PPP就是失敗PPP。列夫·托爾斯泰在其武俠專(zhuān)著里面曾說(shuō)過(guò)，成功的PPP都是相同的,不成功的PPP卻各有各的不成功；包括須經(jīng)審批的PPP不經(jīng)審批上馬、或?qū)徟煌ㄟ^(guò)的；未能尋得適宜的社會(huì)資本的，或社會(huì)資本發(fā)起而地方政府未響應(yīng)的；盈利情況不看好或收入來(lái)源不穩(wěn)定的；需要融資但不可得的。托爾斯泰大俠的名言，不幸言中了PPP一直遭受著的困擾：回報(bào)低和融資難。據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)，2016年P(guān)PP成交項(xiàng)目年度平均回報(bào)率6.62%，2017年下降到6.44%；2017年9月，有微信公眾號(hào)發(fā)布了《16萬(wàn)億PPP項(xiàng)目融資到位僅萬(wàn)億，社會(huì)資本金融機(jī)構(gòu)各說(shuō)各話(huà)》，雖然現(xiàn)實(shí)情況可能不至于如上文所述的那么悲觀，但業(yè)內(nèi)很多認(rèn)為融資到位的PPP項(xiàng)目規(guī)模占成交PPP項(xiàng)目規(guī)模的比重可能在30%以下。面對(duì)如此困境，一些參與方轉(zhuǎn)而接受“PPP項(xiàng)目因公益性質(zhì)致平均回報(bào)率低”之觀點(diǎn)，反而將批評(píng)矛頭指向了金融機(jī)構(gòu)。實(shí)事求是地看，與以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)相比，PPP實(shí)際落地項(xiàng)目的融資金額占同階段銀行貸款余額的比例微乎其微，作為百年巨頭的金融業(yè)不大可能為PPP市場(chǎng)做出太大的讓步，也不符合金融市場(chǎng)的基本原理：別說(shuō)回報(bào)率低到6%，就是漲到16%，金融機(jī)構(gòu)也未必愿意放款。除了考慮到政府信用而在抵質(zhì)押方面的要求有可能相對(duì)放松之外，對(duì)于主體健康、項(xiàng)目合規(guī)、收入穩(wěn)艦資本金等諸多方面的要求，短期內(nèi)不大可能有什么突破。在項(xiàng)目回報(bào)畸低的情況下，幻想通過(guò)金融創(chuàng)新來(lái)解決PPP融資難的問(wèn)題是緣木求魚(yú)，當(dāng)前的PPP項(xiàng)目融資難問(wèn)題，是PPP項(xiàng)目自身造成的，不大可能在金融機(jī)構(gòu)那里找到解藥。與其期待PPP條例界定真?zhèn)危蛘弑г菇鹑跈C(jī)構(gòu)薄情寡義，還不如學(xué)習(xí)兩會(huì)系列文件，看看兩會(huì)給我們指引了哪些PPP光明大道。三、供給側(cè)——唯有PPP才可承受的重任供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，仍是兩會(huì)主題的首要內(nèi)容。政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告均將“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”放在了頭版位置，先后在過(guò)去工作總結(jié)和新年工作建議中安排濃墨重彩，累計(jì)強(qiáng)調(diào)20余次。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容范圍很廣泛，至少涵蓋了科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新、軟硬層面的減負(fù)等多方面因素推動(dòng)的生產(chǎn)力水平提高；PPP不是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的唯一路徑，PPP也不止改革供給側(cè)結(jié)構(gòu)一個(gè)功能；但是，在目前科學(xué)技術(shù)尚無(wú)突破進(jìn)展，企業(yè)減負(fù)任重道遠(yuǎn)的背景下，PPP是唯一能夠立等可取地?fù)?dān)起重任的潛在中堅(jiān)力量。無(wú)論是科學(xué)研發(fā)進(jìn)步還是中央財(cái)政投資，都有其自然或社會(huì)科學(xué)的邊界和時(shí)間周期，都遠(yuǎn)不及像“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”一樣，一套改革政策所激發(fā)出的生產(chǎn)力內(nèi)在活力，那樣來(lái)得猛烈。PPP被寄予期望，實(shí)現(xiàn)發(fā)揮投資融資功能、創(chuàng)造項(xiàng)目投資機(jī)會(huì)、隔離債務(wù)管控風(fēng)險(xiǎn)、回歸政府提升水平及其他增加社會(huì)效益職能。其中，以新型城鎮(zhèn)化為主要內(nèi)容，包括配套的市政、交通、環(huán)保、扶貧、公用事業(yè)在內(nèi)的PPP項(xiàng)目，通過(guò)提高土地供給效率實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力水平提高，使其成為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必須力量。四、城鎮(zhèn)化——破解PPP回報(bào)低融資難的秘訣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，仍是兩會(huì)工作主線(xiàn)。不僅占據(jù)重要段落，而且多次闡述，“城鎮(zhèn)化”、“城鄉(xiāng)融合”、“棚改”、“鄉(xiāng)村振興”等關(guān)鍵詞，僅在政府工作報(bào)告和計(jì)劃報(bào)告兩文中即提及20多次。尤其發(fā)改委13日專(zhuān)門(mén)發(fā)布406號(hào)文，關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知，專(zhuān)章部署新型城鎮(zhèn)化任務(wù)，文中還推出了對(duì)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型委以城鎮(zhèn)化重任的重要措施。(一)城鎮(zhèn)化是提高生產(chǎn)力水平的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線(xiàn)政府工作報(bào)告對(duì)推動(dòng)科技進(jìn)步的表述是“做大做強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)施大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)，加強(qiáng)新一代人工智能研發(fā)應(yīng)用，……推動(dòng)集成電路、第五代移動(dòng)通信、飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)、新能源汽車(chē)、新材料等產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，但顯而易見(jiàn)的，這些科技目前尚未起到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要作用，也許明天即可成功，實(shí)現(xiàn)像蒸汽機(jī)、計(jì)算機(jī)那樣的產(chǎn)業(yè)革命，但是在成功之前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍是提高生產(chǎn)力水平的主要途徑。七公根據(jù)參與的十幾年城鎮(zhèn)化工作，簡(jiǎn)單算一筆賬：①支付征地農(nóng)民300元/平方米(及需支付養(yǎng)老保障金)，相當(dāng)于一次性支付了這平方米土地50年以上的收成。②把新工廠遷到農(nóng)村剛才那塊地上，原來(lái)2000元/平方米左右的工業(yè)地價(jià)，現(xiàn)在支付給政府500元/平方米就可以了，可能還有各種招商引資政策。③把商住建在剛才工廠那塊地上，地價(jià)隨行就市，應(yīng)該可以在5000元/平方米以上；如果能夠產(chǎn)城融合，當(dāng)然效果會(huì)更好一些，產(chǎn)城可以互養(yǎng)。測(cè)算可知，工廠的土地成本下降了1500元/平方米，無(wú)論是招商引資的新企業(yè)，還是以拆遷補(bǔ)償?shù)男问将@取資金或是置換到了更大廠區(qū)的原有企業(yè)，企業(yè)都得到了實(shí)惠；按照北方的重工業(yè)廠區(qū)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，不考慮搬遷摩擦損失負(fù)面因素和新廠設(shè)施便利正面因素的簡(jiǎn)易假設(shè)條件下，企業(yè)建廠投資下降了10-20%左右。于是，這是在科學(xué)技術(shù)沒(méi)有本質(zhì)提升條件下，提高中期GDP的帕累托最優(yōu)的現(xiàn)實(shí)最好辦法。有可能發(fā)生的弊端不是沒(méi)有，而是很多：糧食安全、滯脹腐敗、社會(huì)波動(dòng)，還有有一個(gè)數(shù)量限制，它不可能無(wú)限制城鎮(zhèn)化下去。改革進(jìn)入深水區(qū)，好比給行駛的汽車(chē)換輪胎，需要操作員具有高超技術(shù)和寬廣胸懷、穩(wěn)健心態(tài)的偉大意志。(二)城鎮(zhèn)化是破解PPP回報(bào)低和融資難的秘訣PPP有可能具有創(chuàng)造投資、實(shí)現(xiàn)融資、拓展合作、隔離債務(wù)、回歸本職、分配風(fēng)險(xiǎn)、提高水平等多項(xiàng)職能，但PPP從未曾有過(guò)把無(wú)利項(xiàng)目或虧損項(xiàng)目，根本性地轉(zhuǎn)變成盈利項(xiàng)目的能力。從單一項(xiàng)目投資收益來(lái)分析，原本虧損的園林、環(huán)保、市政、旅游、文體、農(nóng)林行業(yè)，在單獨(dú)進(jìn)入PPP模式后，難道就能變得盈利了嗎？簡(jiǎn)直是笑話(huà)。于是乎，盈利來(lái)源轉(zhuǎn)而求助于BT延長(zhǎng)型的政府付費(fèi)預(yù)算空間，但是又限于預(yù)算空間的狹窄，盈利空間自然捉襟見(jiàn)肘。對(duì)比來(lái)看，從上節(jié)的簡(jiǎn)易測(cè)算結(jié)合其他因素綜合考慮，10平方公里片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，即使只有一半可利用土地，不論投資主體是誰(shuí)，綜合收入也將在15-20億以上，至少是投入額的1.5-2倍。此外還有進(jìn)一步衍生的投資、消費(fèi)和就業(yè)，尚不在測(cè)算之內(nèi)。城鎮(zhèn)化的“帕累托”威力就在于此，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于經(jīng)營(yíng)城市派的認(rèn)可亦源于此。相關(guān)聯(lián)的，無(wú)利或低利的公益性項(xiàng)目，作為片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的配套組成部分，當(dāng)然可以納入片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目之中，從而共同組成不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的PPP模式。正如兩會(huì)的系列文件所指引的，新時(shí)代PPP的真正有生力量，是回歸政府合規(guī)利用外部資金的主要傳統(tǒng)方向：城鎮(zhèn)化建設(shè)，包括城鎮(zhèn)建設(shè)和與之相關(guān)的道路交通、公用配套在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我們期待著PPP條例誕生的同時(shí)，也期待著PPP管理部門(mén)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)這一職能，否則PPP的監(jiān)管將失去推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的健康意義，其引致的效應(yīng)則是將真正推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目推向場(chǎng)外廣義PPP項(xiàng)目。五、項(xiàng)目清單，就在文件之中發(fā)改的406號(hào)文從第三章開(kāi)始，儼然就是直接給出了一篇新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的PPP項(xiàng)目清單：1、基礎(chǔ)類(lèi)產(chǎn)城融合，提升城市經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、優(yōu)化城市空間布局、促進(jìn)城市產(chǎn)城融合、職住平衡，有序推進(jìn)“城中村”、老舊小區(qū)改造，2018年改造各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)580萬(wàn)套。2、在此基礎(chǔ)上的，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、公交都市、路網(wǎng)系統(tǒng)、客運(yùn)樞紐、貨運(yùn)樞紐(物流園區(qū))、排澇管網(wǎng)、綜合管廊、消防設(shè)施、便民服務(wù)設(shè)施。3、更高階段的，綠色人文城市：水生態(tài)、節(jié)水行動(dòng)、海綿城市、整治黑臭水體、污水處理、清潔取暖、綠色建筑節(jié)能、資源循環(huán)利用基地，智慧城市：治理公共服務(wù)智慧化、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)字化城市管理平臺(tái)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)：融合發(fā)展示范園和先導(dǎo)區(qū)，農(nóng)村公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視、飲水安全、廁所革命、農(nóng)村教育、健康鄉(xiāng)村，山水林田湖草系統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題綜合治理。六、防風(fēng)險(xiǎn)，仍是近年工作的主要考慮防范風(fēng)險(xiǎn)，不僅居于三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)而在報(bào)告中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，3月6日，中共中央辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求積極堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，決不允許新增各類(lèi)隱性債務(wù)，力圖化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。作為PPP發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)，同時(shí)又是關(guān)鍵因素，也是PPP參與各方必須加以重視的。
