周曉勤：中國(guó)城市軌道交通發(fā)展中的PPP模式
2018-03-15
截至2017年底，中國(guó)內(nèi)地累計(jì)34個(gè)城市建成投運(yùn)城市軌道交通線路5021.7公里。一、城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)對(duì)于我國(guó)城市軌道交通的發(fā)展戰(zhàn)略，原則是量力而行、有序發(fā)展。我國(guó)的城市軌道交通發(fā)展主要分為三個(gè)階段：第一階段是20世紀(jì)60-80年代，城市軌道交通進(jìn)入起步階段，運(yùn)營(yíng)城市僅有北京（54公里），該階段主要是立足于自力更生、以防戰(zhàn)兼顧交通；第二階段是20世紀(jì)90年代，正式進(jìn)入開(kāi)始發(fā)展階段，該階段有北上廣三個(gè)城市開(kāi)始運(yùn)營(yíng)城市軌道交通，運(yùn)營(yíng)里程增至214公里，但由于工程造價(jià)高、設(shè)備大量引進(jìn)等問(wèn)題，發(fā)展緩慢；第三階段是2000年至今，特別是近十年，可稱為加快發(fā)展階段，伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，軌道交通進(jìn)入快速發(fā)展期，運(yùn)營(yíng)城市軌道交通城市增至34個(gè)，5022公里。預(yù)計(jì)“十三五”期間，我國(guó)城市軌道交通仍將快速發(fā)展。截至2017年底，中國(guó)內(nèi)地累計(jì)34個(gè)城市建成投運(yùn)城市軌道交通線路5021.7公里。2017年新增石家莊、珠海、貴陽(yáng)、廈門4個(gè)城市；新增33條運(yùn)營(yíng)線路，868.9公里運(yùn)營(yíng)里程，新增線路再創(chuàng)新高，較2016年增幅達(dá)62.5%。2017年底我國(guó)內(nèi)地城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程“十二五”以來(lái)我國(guó)各年新增城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程其中，運(yùn)營(yíng)里程200公里以上城市有8個(gè)，分別為上海、北京、南京、廣州、深圳、成都、重慶、武漢；運(yùn)營(yíng)里程100-200公里的城市有6個(gè)，分別為大連、天津、蘇州、鄭州、沈陽(yáng)、杭州；運(yùn)營(yíng)里程100公里以下城市有20個(gè)，分別為西安、昆明、長(zhǎng)春、寧波、長(zhǎng)沙、蘭州、無(wú)錫、青島、南寧、合肥、南昌、東莞、佛山、廈門、石家莊、福州、哈爾濱、淮安、貴陽(yáng)、珠海。在系統(tǒng)線路制式方面，2017年新增的848.8公里運(yùn)營(yíng)線路中：地鐵730.2公里，占比86.03%；有軌電車56公里，占比6.60%；市域快軌52.4公里，占比6.17%；磁浮10.2公里，占比1.20%。目前城軌交通的系統(tǒng)制式中，地鐵屬于大運(yùn)量的城市軌道交通，適應(yīng)大城市、超大城市，對(duì)于現(xiàn)在大量準(zhǔn)備擬建城市軌道交通的三線四線城市，建地鐵有點(diǎn)過(guò)于超前，無(wú)論是城市空間結(jié)構(gòu)、客流規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，建設(shè)地鐵都是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，但可選的軌道交通系統(tǒng)制式很多，包括中低速磁涪有軌電車、輕運(yùn)量輕軌。截至2017年底，國(guó)家已先后批復(fù)43個(gè)城市的近期建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃總里程超過(guò)9000公里，其中已建成運(yùn)營(yíng)和在建線路的規(guī)模已達(dá)批準(zhǔn)規(guī)劃的65%，各地都在積極報(bào)批新一輪建設(shè)規(guī)劃。目前，在建規(guī)模超過(guò)5000公里，每年完成建設(shè)投資約4000億元。我國(guó)中央政府批復(fù)43個(gè)城市建設(shè)規(guī)劃的建設(shè)規(guī)模在“十二五”期間，我國(guó)在城市軌道交通在投融資方面取得了較多創(chuàng)新成果?！笆濉逼陂g城市軌道交通的建設(shè)規(guī)模是“十二五”期間的3.3倍，所需資金規(guī)模應(yīng)在“十二五”的4倍以上，不管市財(cái)政性資金還是債務(wù)性資對(duì)各個(gè)城市來(lái)講都將是一個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)，需要采取更加多元化的投融資模式，解決“十三五”期間軌道交通的巨大資金需求。在新的預(yù)算體制和財(cái)政新規(guī)下，目前PPP模式已成為城市軌道交通多元化融資中最重要的手段，PPP模式在“十三五”期間仍將繼續(xù)發(fā)揮其重要的融資功能。城市軌道交通行業(yè)自身也開(kāi)始進(jìn)入新的發(fā)展階段：軌道+物業(yè)開(kāi)發(fā)+資源開(kāi)發(fā)+資本運(yùn)作。按照《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，到2020年全國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程將達(dá)到6000公里（不含市域鐵路、現(xiàn)代有軌電車），但兩年來(lái)發(fā)展呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，該指標(biāo)一定會(huì)被突破。市域鐵路、現(xiàn)代有軌電車、地方建設(shè)的城際軌道交通等在此期間也會(huì)取得快速發(fā)展。城市軌道交通仍將會(huì)成為投資熱點(diǎn)并成為帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，其快速發(fā)展趨勢(shì)將會(huì)維持到“十三五”末期。對(duì)于未來(lái)的判斷：1、量力而行，有序發(fā)展。按照2003年81號(hào)文確定的原則，國(guó)家層面對(duì)軌道交通發(fā)展宏觀調(diào)控力度仍然非常大，近期國(guó)家發(fā)展改革委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司正在建立城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)后續(xù)的建設(shè)和管理進(jìn)行監(jiān)管。2、多層次、多模式發(fā)展。現(xiàn)在是以地鐵為主，今后在市域鐵路、輕軌、城市現(xiàn)代有軌電車方面也要快速發(fā)展。3、綜合化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。綜合樞紐、多網(wǎng)融合，所謂“多網(wǎng)”就是大鐵路的干線鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)以及城市軌道交通網(wǎng)要融合發(fā)展。在發(fā)展過(guò)程中，樞紐的建設(shè)也是一個(gè)關(guān)鍵，各種方式的集合進(jìn)行功能分配，特別是相關(guān)的物業(yè)發(fā)展和城市功能拓展，圍繞樞紐有很多文章可做。4、綜合開(kāi)發(fā)、一體化發(fā)展。就是軌道+物業(yè)+資源開(kāi)發(fā)+資本運(yùn)作。5、節(jié)能、綠色、環(huán)保、低碳發(fā)展。6、互聯(lián)網(wǎng)+智能發(fā)展、智慧軌道。一切都是為了安全，為了快速發(fā)展。二、關(guān)注PPP模式在城市軌道交通行業(yè)的表現(xiàn)從2004年北京城市軌道交通建設(shè)嘗試PPP模式以來(lái)，深圳、杭州等地也成功的開(kāi)展了PPP模式的嘗試，這幾個(gè)項(xiàng)目所具有的共同點(diǎn)就是社會(huì)資本一方均為港鐵。之后，隨著國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)帶來(lái)的城軌建設(shè)項(xiàng)目的加快和投融資環(huán)境的變化，軌道交通領(lǐng)域的PPP模式在全國(guó)范圍內(nèi)遍地開(kāi)花，各路社會(huì)資本紛紛看好這個(gè)領(lǐng)域。但時(shí)至今日仍然沒(méi)有新的成功案例。PPP是城市軌道交通建設(shè)投融資模式的創(chuàng)新，分為完全政府模式（60%以上建設(shè)資金）、政府主導(dǎo)模式（資本金+銀行貸款、借助政府融資平臺(tái)）、多元化模式（以BT、BOT、PPP為代表）。截至2017年底，國(guó)家發(fā)展改革委分別于2015年5月、2015年12月、2016年9月分三批向社會(huì)公眾推介PPP項(xiàng)目涉及城市軌道交通項(xiàng)目57個(gè)，涉及總投資約10111億元。財(cái)政部目前共推出了三批PPP示范項(xiàng)目，在三批共752個(gè)PPP示范項(xiàng)目中有23個(gè)軌道交通項(xiàng)目，涉及總投資約4596億元。依據(jù)各地政府發(fā)布信息初步統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已批準(zhǔn)城軌建設(shè)規(guī)劃的43個(gè)城市中，有39個(gè)城市正在進(jìn)行PPP模式的研究，涉及項(xiàng)目135個(gè)，涉及總投資約24296億元。這些項(xiàng)目多數(shù)已進(jìn)入實(shí)施階段。目前國(guó)內(nèi)實(shí)施中城市軌道交通PPP項(xiàng)目突出特點(diǎn)：1、城軌業(yè)主對(duì)PPP模式理解不深，甚至有偏差，不能主動(dòng)引導(dǎo)，這是大量“變相”PPP充實(shí)城軌建設(shè)市場(chǎng)的主要原因。2、多數(shù)承擔(dān)為業(yè)主服務(wù)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)城軌行業(yè)的特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不深，實(shí)施方案缺乏行業(yè)針對(duì)性和對(duì)全生命周期的考量。目前大多數(shù)實(shí)施方案重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，實(shí)施方案應(yīng)以運(yùn)營(yíng)為主體，以人為本安全第一。3、社會(huì)資本中標(biāo)者皆為央企，且以建筑業(yè)央企為主，對(duì)城軌運(yùn)營(yíng)均是“外行”，難以承擔(dān)項(xiàng)目全壽命周期的使命，也難以理解貫徹城軌運(yùn)營(yíng)主導(dǎo)一切的理念；由于社會(huì)資本方缺乏軌道交通的運(yùn)營(yíng)能力，最終運(yùn)營(yíng)管理可能還會(huì)再交回項(xiàng)目所在地的軌道交通公司承擔(dān)，因此本應(yīng)由社會(huì)資本方分擔(dān)的運(yùn)營(yíng)期間可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，最后又回到地方政府。4、為趕工程進(jìn)度控制項(xiàng)目最高投資限額的概算批復(fù)通常晚于PPP項(xiàng)目招標(biāo)，實(shí)施方案難以穩(wěn)定，往往工程已經(jīng)開(kāi)工而實(shí)施方案還在研究中。5、輕易推翻前期對(duì)客流預(yù)測(cè)的結(jié)論，以對(duì)項(xiàng)目預(yù)期的回報(bào)為條件，盡可能多的索取政府補(bǔ)償承諾，是政府和社會(huì)資本“博弈”的焦點(diǎn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)研究通常集中在對(duì)“收益”及“補(bǔ)償”的問(wèn)題上。三、具有生命力的PPP模式必須符合行業(yè)特點(diǎn)城市軌道交通建設(shè)是有“門檻”的，不是說(shuō)誰(shuí)想建就建，誰(shuí)有錢就可以建，必須要符合國(guó)家政策，這個(gè)政策當(dāng)初設(shè)定的“門檻”就是國(guó)辦發(fā)2003年81號(hào)文，對(duì)地方財(cái)政收入、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人口、客流都有具體的要求，從2003年81號(hào)文到2015年49號(hào)文，具體條款細(xì)化，但原則未變，目前國(guó)家發(fā)展改革委正在擬定新一輪的“新81號(hào)文”，因?yàn)楝F(xiàn)在的條件和15年前已經(jīng)完全不一樣了，希望大家關(guān)注政策的導(dǎo)向。有一個(gè)是不會(huì)變的，門檻一定還有，建設(shè)仍然沒(méi)有放開(kāi)。城市軌道交通發(fā)展條件為市場(chǎng)需求，建設(shè)能力；開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)的前提條件為編制軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，報(bào)批建設(shè)規(guī)劃。以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通PPP模式面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)包括：一是在認(rèn)識(shí)上，地方政府、項(xiàng)目業(yè)主及社會(huì)資本方僅將其作為一種比較“特殊”的融資方式，在操作理念和目標(biāo)導(dǎo)向上與國(guó)家（發(fā)改委、財(cái)政部）所倡導(dǎo)的初衷差距巨大。二是在操作上，偷梁換柱，名PPP實(shí)則BT；名股權(quán)投資實(shí)則明股實(shí)債；名項(xiàng)目融資實(shí)則政府融資和國(guó)企融資；名可行性缺口補(bǔ)貼實(shí)則千方百計(jì)套取政府財(cái)政補(bǔ)貼。某些咨詢機(jī)構(gòu)在實(shí)施方案中起到推波助瀾的作用，有著不可推卸的責(zé)任。三是在結(jié)果上，巨大的城軌建設(shè)市場(chǎng)成為所謂“社會(huì)投資人”，實(shí)則大型施工企業(yè)（多數(shù)為央企）爭(zhēng)奪被冠以PPP模式工程項(xiàng)目的“盛宴”。其他行業(yè)參與城市軌道交通建設(shè)的基本情況目前，城市軌道交通PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越白熱化，除了中國(guó)鐵建、中國(guó)建筑、中國(guó)交通建設(shè)、中國(guó)電建等企業(yè)以外，中車、中鐵、中建、中交等裝備制造和工程建設(shè)公司，機(jī)電設(shè)備總承包商、國(guó)內(nèi)要轉(zhuǎn)型的房地產(chǎn)商，都在積極探索進(jìn)入地方城市軌道交通投融資的模式。對(duì)于未來(lái)城市軌道交通PPP模式的發(fā)展，建議：1、盡快建立適應(yīng)城市軌道交通行業(yè)特色的PPP模式標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；2、學(xué)習(xí)掌握城市軌道交通項(xiàng)目前期工作的程序及相關(guān)政策，避免違規(guī)項(xiàng)目；3、創(chuàng)新發(fā)展城市軌道交通PPP模式，如：與TOD的協(xié)同發(fā)展；4、重視風(fēng)險(xiǎn)研究，特別是運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；5、重視城市軌道交通PPP項(xiàng)目退出機(jī)制的研究。
