湖南省財政廳7號文：實(shí)施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理
2018-02-26
為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的決策部署，有效防控政府性債務(wù)風(fēng)險，湖南省財政廳近日（2月13日）出臺了《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》（湘財債管〔2018〕7號，以下簡稱通知），相關(guān)負(fù)責(zé)人對此進(jìn)行了政策解讀：一、《通知》出臺的背景是什么？答：《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）印發(fā)后，各地政府穩(wěn)步推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）及政府購買服務(wù)工作，完善財政投入及管理方式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，取得了很大的成績。但個別地區(qū)利用不規(guī)范的PPP項(xiàng)目或利用政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資，擴(kuò)大了債務(wù)規(guī)模，增加了債務(wù)風(fēng)險。黨中央、國務(wù)院對于政府債務(wù)問題歷來高度重視。十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)；習(xí)近平總書記在全國金融工作會議上強(qiáng)調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,終身問責(zé),倒查責(zé)任。2017年以來，財政部等部委密集出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號，以下簡稱50號文）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號，以下簡稱87號文）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱92號文）等系列文件，對PPP和政府購買服務(wù)等行為作了進(jìn)一步規(guī)范，嚴(yán)禁利用PPP和政府購買服務(wù)行為變相舉債融資。湖南省委、省政府一直高度重視并不斷加強(qiáng)政府債務(wù)管理工作，嚴(yán)格規(guī)范違法違規(guī)舉債行為。此次湖南省財政廳經(jīng)省人民政府同意出臺《通知》，是貫徹落實(shí)十九大關(guān)于堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的決策部署，是以“一看就懂、簡便易行”的方式對中央50號文、87號文和92號文等相關(guān)政策文件的落實(shí)和細(xì)化，旨在嚴(yán)格“糾偏”、嚴(yán)厲“糾錯”、嚴(yán)肅“糾風(fēng)”，保障我省PPP和政府購買服務(wù)行為的規(guī)范、有序、健康發(fā)展，切實(shí)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險。二、《通知》主要內(nèi)容是什么？答：《通知》對PPP和政府購買服務(wù)列出了負(fù)面清單，都是基于中央文件規(guī)定并結(jié)合我省實(shí)際的進(jìn)一步細(xì)化。例如：對于PPP模式，《通知》規(guī)定應(yīng)當(dāng)用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目；并進(jìn)一步明確，對于不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、政府不負(fù)有提供義務(wù)等5種類型，不得運(yùn)用PPP模式。這與中央92號文中“不適宜采用PPP模式實(shí)施：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的”等規(guī)定是一致的。對于政府購買服務(wù)方式，《通知》根據(jù)中央87號文，規(guī)定應(yīng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，必須堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)的原則，不得在沒有落實(shí)預(yù)算資金的前提下，通過承諾付費(fèi)等方式安排社會力量和事業(yè)單位提供服務(wù)?！锻ㄖ穱?yán)禁各級政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，嚴(yán)禁就政府購買服務(wù)事項(xiàng)以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供融資擔(dān)保?！锻ㄖ愤M(jìn)一步明確，對于不屬于政府職能、財政沒有安排預(yù)算的情形等7種類型，不得采用政府購買服務(wù)方式?！锻ㄖ纷詈笠蟾骷壐鞑块T嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單規(guī)定，由省里組織相關(guān)部門對PPP和政府購買服務(wù)行為開展督查，對文件下發(fā)后違反負(fù)面清單規(guī)定的，責(zé)令改正并扣除政府績效考核分；對于變相舉債和違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，問責(zé)一起，并依法依規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任。三、《通知》出臺的目的是什么？答：近年來，個別地區(qū)存在假借PPP和政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資行為，《通知》出臺的目的正是在于規(guī)范今后我省PPP和政府購買服務(wù)工作，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解重大風(fēng)險，從長遠(yuǎn)來看更有利于優(yōu)化我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和政府職能轉(zhuǎn)變。我們支持和鼓勵各地政府依法合規(guī)推動PPP模式、堅持正確的政府購買服務(wù)改革方向。同時我們注意新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。對于符合法律法規(guī)和政策規(guī)范的“真PPP”及政府購買服務(wù)項(xiàng)目，我們支持各地政府繼續(xù)推動和落實(shí)；對于不合法不合規(guī)的“假PPP”及政府購買服務(wù)項(xiàng)目，我們要求必須按照法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定切實(shí)整改。四、將一些領(lǐng)域PPP項(xiàng)目和政府購買服務(wù)項(xiàng)目列入負(fù)面清單，對市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有什么影響？答：《通知》對于PPP和政府購買服務(wù)設(shè)立負(fù)面清單，不是叫停PPP模式和政府購買服務(wù)行為，更不是停止市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是根據(jù)中央規(guī)定規(guī)范有序地推進(jìn)PPP和政府購買服務(wù)行為，防范和化解重大風(fēng)險。因此，我們一定要樹立正確的政績觀、發(fā)展觀，不能不計成本、不切實(shí)際去搞建設(shè)，而是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)保障和改善民生。對于貧困地區(qū)，我們還將繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，加大各方面資金投入力度，堅決貫徹落實(shí)中央決策部署，統(tǒng)籌打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治攻堅戰(zhàn)。湖南省財政廳關(guān)于實(shí)施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于堅決打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的決策部署，有效防控政府性債務(wù)風(fēng)險，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)就實(shí)施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理通知如下：一、政府和社會資本合作（PPP）負(fù)面清單PPP模式應(yīng)當(dāng)用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，對政府參與的污水和垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。下列情形不得運(yùn)用PPP模式：1、不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；2、因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；3、僅涉及工程建設(shè)而無實(shí)際運(yùn)營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣嘗綠化（風(fēng)光）帶等工程建設(shè)；4、采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；5、政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。二、政府購買服務(wù)負(fù)面清單政府購買服務(wù)項(xiàng)目要嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。政府購買服務(wù)必須堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)的原則。不得在沒有落實(shí)預(yù)算資金的前提下，通過承諾付費(fèi)等方式安排社會力量和事業(yè)單位提供服務(wù)。嚴(yán)禁各級政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，嚴(yán)禁就政府購買服務(wù)事項(xiàng)以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供融資擔(dān)保。下列事項(xiàng)不得采用政府購買服務(wù)方式：1、不屬于政府職能，財政沒有安排預(yù)算的；2、應(yīng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的，如行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等行政管理性事項(xiàng)；3、原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物；4、建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程（黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng)按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行）；5、農(nóng)村綜合服務(wù)平臺、鐵路、市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、機(jī)嘗通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；6、儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程；7、將建設(shè)工程與服務(wù)打包的項(xiàng)目。三、嚴(yán)肅違法違規(guī)責(zé)任追究各級各部門要嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單規(guī)定，確有特殊情況的，報省政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批。省政府將組織財政、發(fā)改、審計等相關(guān)部門對PPP和政府購買服務(wù)行為開展督查，對違反上述規(guī)定，擅自擴(kuò)大PPP和政府購買服務(wù)適用范圍的，責(zé)令改正并作為政府績效考核扣分事項(xiàng)。對變相舉債和違法違規(guī)融資擔(dān)保的，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，問責(zé)一起，根據(jù)預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除等處分。
