安徽專員辦：關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）發(fā)展的相關(guān)建議
2018-02-14
近期，安徽專員辦監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，各地市推廣運(yùn)用PPP發(fā)展過程中存在對PPP理念的理解有偏差，項(xiàng)目社會資本方缺乏運(yùn)營能力，部分投資基金未經(jīng)過競爭性程序取得項(xiàng)目公司股權(quán)，部分項(xiàng)目存在保底承諾等問題，為此建議：（一）統(tǒng)一PPP發(fā)展理念的認(rèn)識正如財(cái)政部副部長史耀斌所言，“我們推廣PPP模式的初心，是要推動公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問題”。事實(shí)上，中央始終將PPP定位為一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的改革，當(dāng)前提出的一些政策要求，是對短期內(nèi)一些錯(cuò)誤認(rèn)識和違規(guī)行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長期、健康、可持續(xù)發(fā)展。為此，一是要守裝底線”。要落實(shí)財(cái)政部有關(guān)文件要求，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要實(shí)現(xiàn)PPP發(fā)展模式由融資向管理轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注效率和質(zhì)量。二是要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時(shí)公開財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的，要從項(xiàng)目庫中清退。各地要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，中央財(cái)政和省級財(cái)政對接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。（二）重視社會資本方的運(yùn)營責(zé)任和服務(wù)質(zhì)量PPP的核心在于運(yùn)營和服務(wù)，政府購買的是服務(wù)而非工程，必須重視社會資本方的運(yùn)營責(zé)任和服務(wù)質(zhì)量，將政府付費(fèi)與服務(wù)績效掛鉤。在PPP中，政府的角色是公共服務(wù)的購買方和監(jiān)督者，不再是傳統(tǒng)投資模式下工程項(xiàng)目的業(yè)主方。社會資本方承擔(dān)著PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)和經(jīng)營管理責(zé)任。在PPP項(xiàng)目全生命周期中，建設(shè)期只有幾年時(shí)間（一般是1-3年），經(jīng)營期則長達(dá)十幾年甚至二十幾年。政府和社會資本方的合作最主要的就是在經(jīng)營期的合作，社會資本方通過經(jīng)營管理提供公共服務(wù)，政府方則通過績效考核來支付服務(wù)費(fèi)用。對社會資本方而言，是在建設(shè)期投資、在經(jīng)營期收費(fèi)。沒有經(jīng)營就沒有收費(fèi)、達(dá)不到績效也無權(quán)收費(fèi)。而對政府方來說，由于購買的不是工程而是服務(wù)，因此付費(fèi)期間不是在建設(shè)期而是在經(jīng)營期，支付的不是建設(shè)費(fèi)而是服務(wù)費(fèi)，且服務(wù)費(fèi)的支付與績效掛鉤，服務(wù)達(dá)不到績效標(biāo)準(zhǔn)的，政府可以拒付服務(wù)費(fèi)用。（三）規(guī)范PPP項(xiàng)目投資基金準(zhǔn)入程序目前，PPP基金投資PPP項(xiàng)目的方式主要有兩種：一是直接投資PPP項(xiàng)目。二是投資于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營公司。若基金直接投資PPP項(xiàng)目，其應(yīng)當(dāng)與其他具有建設(shè)、運(yùn)營能力的社會資本組成聯(lián)合體，采取競爭性政府采購方式參與PPP項(xiàng)目，成為正式的社會資本方。若是投資于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營公司，從目前的實(shí)踐來看，項(xiàng)目公司變更股權(quán)一般需取得地方政府的授權(quán)，并且股權(quán)比例有一定的比例限制。在程序規(guī)范的情況下，引入有財(cái)務(wù)實(shí)力和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的PPP基金管理公司，發(fā)揮綜合優(yōu)勢，為PPP項(xiàng)目的運(yùn)行提供更為高效與專業(yè)的管理，降低PPP項(xiàng)目融資成本。（四）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同管理PPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目合同體系的核心所在，是政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會資本/項(xiàng)目公司據(jù)以確定PPP項(xiàng)目合作的核心邊界條件、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等權(quán)責(zé)關(guān)系的重要文件。從防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度看：一是要嚴(yán)格PPP項(xiàng)目采購環(huán)節(jié)合同審批，有效管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。按照PPP項(xiàng)目管理流程，PPP項(xiàng)目合同要經(jīng)同級政府批準(zhǔn)。因而需要規(guī)范各級政府部門PPP項(xiàng)目合同的管理工作，把好合同審查關(guān)，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同雙方在建設(shè)、運(yùn)營、移交等全生命周期內(nèi)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)把控政府承諾與保證內(nèi)容，防范財(cái)政管得過寬，干預(yù)過多，以及社會資本風(fēng)險(xiǎn)向政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的問題。二是要細(xì)化明確合同細(xì)則，制定科學(xué)合理、全面規(guī)范、準(zhǔn)確可行的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，從技術(shù)角度和客觀層面防止因合同不明確或難以量化給財(cái)政帶來的額外風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，貫徹國務(wù)院出臺的《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，對各級政府為吸引私人資本參與PPP項(xiàng)目自行而約定確立的項(xiàng)目合同稅收優(yōu)惠條款進(jìn)行全面的清理規(guī)范。三是要在PPP項(xiàng)目合同執(zhí)行過程中，加強(qiáng)對公司雙方履約監(jiān)管，保證項(xiàng)目正常運(yùn)營，為社會提供公共服務(wù)，最大限度降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。建立規(guī)范的PPP項(xiàng)目監(jiān)管程序，及時(shí)掌握項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營信息，及時(shí)處理各種新情況、新問題，保障項(xiàng)目公司順利運(yùn)營，為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)取得合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。防止出現(xiàn)項(xiàng)目公司破產(chǎn)倒閉，政府財(cái)政逼迫回購PPP項(xiàng)目的情況。對于合同執(zhí)行過程出現(xiàn)國家政策重大調(diào)整、市場供求關(guān)系的重大變化，必要時(shí)啟動合同再談判機(jī)制，調(diào)整合同的有關(guān)條款，兼顧公私雙方利益，促進(jìn)PPP項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)營，達(dá)到預(yù)期目的，防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（五）逐步完善PPP績效考核機(jī)制一是建議國家層面出臺PPP項(xiàng)目績效考核指引，行業(yè)結(jié)合項(xiàng)目個(gè)性、投資回報(bào)水平、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、效率等要求出臺分19個(gè)行業(yè)分領(lǐng)域的績效考核關(guān)鍵指標(biāo)和考核辦法，避免因各地對PPP項(xiàng)目績效考核認(rèn)識不統(tǒng)一、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、績效考核不到位等，導(dǎo)致績效考核下政府付費(fèi)流于形式，或?qū)ι鐣顿Y方考核尺度不一、顯失公平的情況發(fā)生。二是建議在PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)體系設(shè)定時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)牽頭組織指標(biāo)體系編制或?qū)彾üぷ?。如果說財(cái)政承受能力論證是考查政府有沒有支付能力（針對某個(gè)年度所有PPP項(xiàng)目是否超過一般公共預(yù)算支出10%），那么績效考核結(jié)果就是政府實(shí)際應(yīng)該支付多少的有力憑據(jù)。能不能支付多少和該不該支付多少，對于政府方來講，兩者同等重要。鑒于行業(yè)和PPP項(xiàng)目特殊性，在指標(biāo)設(shè)定過程中，可以充分聽取項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、有資質(zhì)的行業(yè)專家的意見。在PPP合同簽約前，績效考核指標(biāo)體系可以與社會資本進(jìn)行充分講解、溝通，力求績效考核指標(biāo)體系充分體現(xiàn)專業(yè)性、可行性和實(shí)效性的特點(diǎn)。三是建議相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目績效評價(jià)軟件開發(fā)和PPP項(xiàng)目績效評價(jià)數(shù)據(jù)收集、整理、分析工作。建議財(cái)政部門在現(xiàn)有項(xiàng)目支出績效指標(biāo)庫中，針對PPP項(xiàng)目全壽命周期考核和未來政府支出金額數(shù)額巨大等特點(diǎn)，單獨(dú)增設(shè)PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)體系研究和指標(biāo)庫建設(shè)，以區(qū)別于原有預(yù)算管理分類中的“工程及維護(hù)類”、“設(shè)備購置及維護(hù)類”等預(yù)算績效管理體系分支。（六）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)管理目前，財(cái)政部PPP中心已經(jīng)牽頭成立了咨詢機(jī)構(gòu)庫，將一些合同咨詢機(jī)構(gòu)納入庫內(nèi)進(jìn)行管理，這在一定程度上對遏制PPP咨詢服務(wù)市嘲魚龍混雜”局面有一定積極作用。下一步，建議重點(diǎn)加強(qiáng)對咨詢機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)管理，注重通過績效評價(jià)助推咨詢服務(wù)質(zhì)量的不斷提高，通過評價(jià)結(jié)果的公開與運(yùn)用,以對中介機(jī)構(gòu)產(chǎn)生刺激作用。評價(jià)結(jié)果充分反饋到項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)中去，而不是為評價(jià)而評價(jià)、流于形式。一方面對于績效評價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的實(shí)施方案應(yīng)予以表彰獎勵(lì)，并通過財(cái)政部PPP中心等平臺宣傳、推廣，既能對全國各地的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)產(chǎn)生良好的借鑒作用，又能對相關(guān)中介產(chǎn)生正面激勵(lì)。另一方面更要加強(qiáng)對不合格中介機(jī)構(gòu)的曝光和懲處。例如因方案設(shè)計(jì)明顯不合理而導(dǎo)致政府財(cái)政補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)支出增加，數(shù)據(jù)采集和測算有重大錯(cuò)誤等情況的，應(yīng)及時(shí)將中介機(jī)構(gòu)和相關(guān)情況予以公布，并督促其優(yōu)化服務(wù)方案。尤其對于明顯違反法律文件規(guī)定，特別是項(xiàng)目方案中將保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等項(xiàng)目包裝成偽PPP進(jìn)行融資的，更是應(yīng)對相關(guān)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員限制進(jìn)入PPP咨詢市常
