實現(xiàn)PPP市場規(guī)范化的三大準(zhǔn)則
2018-01-18
隨著87號文出臺，大家唏噓不止，近期92號文和192號公布，許多人驚訝了，甚至誤解為“PPP項目被叫停了”。PPP模式推廣的這幾年間，PPP市場得到了不可想象的發(fā)展，但同時也暴露出了眾多問題和弊端。為了應(yīng)對市場的變化，我國財政部和發(fā)改委也接連不斷地出臺從50號文、87號文、92號文到192號文等一系列文件來規(guī)范PPP項目，規(guī)范PPP市常這種規(guī)范并不是眾人所認(rèn)為的那樣：PPP項目被叫停了。規(guī)范化之下被叫停的僅是那些以PPP項目之名而行名股實債之實且存在著政府隱性債務(wù)的項目。長遠(yuǎn)看來，嚴(yán)規(guī)帶來PPP市場的萎縮，只是暫時的，并非壞事。在規(guī)范后，PPP市場反而更有利于專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、專業(yè)融資機(jī)構(gòu)和優(yōu)質(zhì)的投資方、行業(yè)運(yùn)營商的發(fā)展。規(guī)范化的PPP市場也將會激活PPP項目的融資機(jī)會，使得PPP項目獲得更好的融資條件，有助于促進(jìn)金融市場出臺更符合PPP項目的金融政策，創(chuàng)新出更符合我國PPP項目發(fā)展的金融產(chǎn)品。短期內(nèi)，如何積極應(yīng)對嚴(yán)規(guī)給PPP市場帶來的影響，抑或如何應(yīng)對PPP市場規(guī)范化需求，這是各地方政府PPP項目執(zhí)行機(jī)構(gòu)和PPP市場的各參與方應(yīng)該思索的。規(guī)范化要求放棄過往的粗獷式操作，從精細(xì)處著手來深究和改進(jìn)PPP項目執(zhí)行方式。各地方政府管理機(jī)構(gòu)和實施機(jī)構(gòu)，可遵從三大規(guī)范化原則，即公平競爭、充分競爭、有效競爭，有效地推動PPP市場的可持續(xù)發(fā)展。一、營造公平競爭的環(huán)境PPP市場的公平競爭原則是通過公開的項目信息發(fā)布、暢通的溝通渠道向更多的、更廣范圍的有能力、有實力的企業(yè)群體告知，并吸引這些企業(yè)積極地參與到項目中來。在執(zhí)行上，可以從以下幾個方面入手。1．建立項目溝通機(jī)制。(1)安排專職答疑人員。各地方政府應(yīng)安排專門人員，向感興趣的社會資本方進(jìn)行答疑，關(guān)于項目的疑問點予以及時地澄清和解答。(2)項目關(guān)鍵性問題與解答信息公布?？偨Y(jié)答疑期間的共性問題，進(jìn)行實時信息發(fā)布，吸引更多的社會資本方關(guān)注。(3)挑選潛在的社會資本方或項目參與方。前期答疑過程中可以挑選潛在的社會資本方或項目參與方，這將有效地促進(jìn)PPP項目的實施和落地，避免目前PPP市場上的流標(biāo)事情發(fā)生。2．正確定位PPP模式的作用。把PPP模式作為政府實施地方計劃的有效工具和手段之一，不是完全替代傳統(tǒng)項目實施的唯一方式。二、保障市場的充分競爭為了營造充分競爭的市場環(huán)境，建議從全過程PPP項目管理過程中諸多細(xì)節(jié)著手。1.聘用專業(yè)性強(qiáng)的咨詢機(jī)構(gòu)。好的咨詢機(jī)構(gòu)的首要條件是專業(yè)性強(qiáng)，能夠科學(xué)、合理地進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計PPP項目的實施，并有效地指導(dǎo)和協(xié)助政府實施機(jī)構(gòu)完成PPP項目的推進(jìn)工作。項目中具體提供咨詢服務(wù)的人員專業(yè)素質(zhì)與能力將決定了PPP項目前期準(zhǔn)備工作質(zhì)量的優(yōu)與劣。換句話說，政府管理機(jī)構(gòu)或PPP項目實施機(jī)構(gòu)在挑選咨詢方時應(yīng)重點考量項目具體參與中咨詢?nèi)藛T的專業(yè)素質(zhì)和能力。2.加強(qiáng)項目實施計劃性。根據(jù)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的需要，有效安排項目規(guī)劃是促進(jìn)PPP市場規(guī)范化發(fā)展的基礎(chǔ)保障。通過加強(qiáng)區(qū)域項目計劃性來逐漸避免或減少盲目上馬或“臨時抱佛腳”的項目，會使得項目信息沒有充足的發(fā)布時間，無法吸引更多的社會資本關(guān)注和參與。3.清晰界定項目的需求邊界。首先需要明確項目目標(biāo)，然后將項目要求具體化。在環(huán)境、技術(shù)、金融財務(wù)、管理運(yùn)營和所有權(quán)等不同因素的影響下，可通過對項目全生命周期成本、主要風(fēng)險、可供利用資源和其他法律法規(guī)制約等多方面因素進(jìn)行分析和評估，進(jìn)行初步方案篩選，確定項目基本范圍和框架結(jié)構(gòu)。項目需求邊界的清晰界定既是PPP項目的自身特征所需要的入門基準(zhǔn)，也是社會資本用來自我評估是否有能力承接該項目的衡量標(biāo)準(zhǔn)。清晰的項目需求邊界既有利于政府實施機(jī)構(gòu)能夠高效地尋找到合適的項目參與方，又能有效地保障后續(xù)招標(biāo)、簽約、項目建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)的質(zhì)量。4.建設(shè)招標(biāo)前邀約機(jī)制。(1)邀約潛在社會資本進(jìn)行溝通。邀請潛在社會資本方或項目參與方，可根據(jù)項目邊界條件進(jìn)行溝通，尋求符合項目需求的參與方，同時可及時修正前期工作，為招投標(biāo)做好、做足基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。(2)評估社會資本的活躍性。根據(jù)招投標(biāo)前期的有效互動和溝通，評估供應(yīng)商的活躍度，判斷項目對于社會資本的吸引力，根據(jù)供應(yīng)商的活躍程度來準(zhǔn)備招標(biāo)文件，可避免PPP項目流標(biāo)。5.正確認(rèn)識兩論證的作用。各級政府管理機(jī)構(gòu)和實施機(jī)構(gòu)都應(yīng)充分發(fā)揮兩個論證在政府職能中有效管理和監(jiān)督的作用，把這兩大論證作為管理與監(jiān)督的有效手段和工具，而不能被泛泛地作為入庫必須履行的手續(xù)和程序。6.建立物有所值的價值比較指標(biāo)體系。當(dāng)前實施中很多PPP項目的物有所值分析不乏形式化和流程化，單純用來應(yīng)對PPP項目的審批流程和入庫標(biāo)準(zhǔn)。如何真正做到物有所值分析是保障PPP項目是否符合實施初衷的關(guān)鍵。根據(jù)國際經(jīng)驗，物有所值的評判標(biāo)準(zhǔn)是，當(dāng)PPP項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益超過其投資成本和政府財政補(bǔ)貼支持時，可認(rèn)為該項目采用PPP模式才更合適。為了對項目經(jīng)濟(jì)效益與公共投資做成更好的比較，政府部門通常要建立比較指標(biāo)體系（PSC）來衡量項目投資價值。這也要求政府管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行更細(xì)致的工作，在前期實踐基礎(chǔ)上進(jìn)行分析和總結(jié)，建立起相應(yīng)的比較指標(biāo)體系。指標(biāo)體系選擇原則不在于多，而在于有效和實操性強(qiáng)。7.加強(qiáng)政府財政預(yù)算職能。政府財政預(yù)算職能是保障和控制財政可承受能力的重要前提條件。近期出臺的系列規(guī)范性文件進(jìn)一步重申了各級政府不應(yīng)該單單要追求工程設(shè)施建設(shè)任務(wù)的完成，還需要做好“大家長”，管理好財政收入與支出，將有限的資源用于最佳的事情上。8.保證實施方案的可行性和可操作性。PPP項目實施方案是政府實施機(jī)構(gòu)、項目各參與方和項目各實施方的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，要求具有實際可操作性，不能僅停留于研究和探討性的論證。好的實施方案應(yīng)由咨詢、法律、金融和財務(wù)等專業(yè)的人員來共同完成，從項目可盈利模式、項目邊界條件設(shè)定、項目融資方案選擇與設(shè)計、項目績效考核設(shè)計等多項目具體內(nèi)容的專業(yè)性考量、選擇和設(shè)計，踏踏實實地解決項目實施中的實踐問題，保證項目合規(guī)合法實施和可持續(xù)性，避免中途叫?；蛞蜻`規(guī)而終止。9.合理地選擇招投方式。根據(jù)項目實施的技術(shù)、專業(yè)、設(shè)備等要求，選擇合適的招標(biāo)方式。如對于條件要求高的項目，建議采用競爭性談判或競爭性磋商的方式，以便充分了解項目各參與方，保障項目后期實施的質(zhì)量。10.明確項目移交條件和要求。在PPP項目合同中，應(yīng)該明確闡述項目移交的條件和具體要求，對于影響項目可持續(xù)運(yùn)營的關(guān)鍵設(shè)備或設(shè)施，應(yīng)該詳細(xì)闡明使用條件或相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)要求，以保障項目移交后的可持續(xù)運(yùn)營。三、推動形成市場的有效競爭保障有效競爭需要從專業(yè)角度來審視幾個方面。1.避免最低價中標(biāo)原則。避免并非完全排除。如果參標(biāo)企業(yè)可以通過技術(shù)創(chuàng)新或先進(jìn)的工藝、設(shè)備，或先進(jìn)的商業(yè)模式而獲得應(yīng)得的收益，低價競爭不僅可以降低項目成本，也可以有效促進(jìn)企業(yè)加快創(chuàng)新發(fā)展步伐。對于這些特殊的低價標(biāo)的，應(yīng)建立起相應(yīng)的監(jiān)管和合同約束條件，以保障項目完成質(zhì)量和可獲得的相應(yīng)運(yùn)營效果。2.建立科學(xué)的績效考核機(jī)制。PPP項目所帶來的經(jīng)濟(jì)效益是穩(wěn)定而長期的，并非投機(jī)而暴利的。如何能達(dá)到利潤水平既滿足社會資本方的投資要求，又可憑借有競爭力的市場價格服務(wù)于老百姓，這是PPP項目所追求的平衡。這就要求PPP項目在實施前期就應(yīng)該做好績效標(biāo)準(zhǔn)，并按照績效機(jī)制進(jìn)行有效的價格管理與控制。PPP項目實踐中績效考核機(jī)制可能體現(xiàn)在以下幾個方面：創(chuàng)新（包括技術(shù)創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新、或商業(yè)模式創(chuàng)新）所產(chǎn)生的價值回報機(jī)制、產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量隨消費者需求變化所造成的影響、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨大變化所形成的影響等。3.建設(shè)長效溝通渠道。對于專業(yè)性要求高、技術(shù)水平要求高的重大項目來說，進(jìn)行有效的招標(biāo)前溝通非常關(guān)鍵和必要。這個過程既是政府實施機(jī)構(gòu)選擇合適的社會資本方和項目參與方的有效方法，也是政府實施機(jī)構(gòu)了解項目實施過程中可能的難點、關(guān)鍵技術(shù)特性，完成有效招標(biāo)和合同簽署工作，實施項目后期有效監(jiān)管的重要前提。建議各級地方政府與各類地方機(jī)構(gòu)或團(tuán)體建立起長效溝通機(jī)制，形成長期有效的政府與企業(yè)的溝通渠道，形成常態(tài)化溝通，將大大促進(jìn)政府在區(qū)域規(guī)劃項目的實施效果?？梢姡嗬^出臺的嚴(yán)規(guī)所帶來的是“規(guī)范”，規(guī)范所要求的是細(xì)致有效的工作。規(guī)范的PPP市場，更加注重從細(xì)處著手，著眼于PPP項目實施的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直到各關(guān)鍵點。規(guī)范化同時也呼吁PPP項目各參與方放棄過往粗獷式的參與，應(yīng)以更加專業(yè)的能力、認(rèn)真的態(tài)度對PPP項目進(jìn)行“精耕細(xì)作”。
