中央力推PPP已經(jīng)兩年多，取得了不少成績(jī)，但也不可否認(rèn)，由于有關(guān)方對(duì)PPP內(nèi)涵和中央部委有關(guān)政策的理解不到位、不準(zhǔn)確甚至錯(cuò)誤(懂裝不懂的人除外)，有些項(xiàng)目做得不規(guī)范，為將來留下隱患，偏離了中央推廣PPP的初衷。因我國目前尚未正式出臺(tái)國家層面的PPP法或特許經(jīng)營法，故本文基于我國目前層級(jí)最高、涉及部委最多的政策，即國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的由發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部和人民銀行聯(lián)合發(fā)布的2015年第25號(hào)令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(業(yè)內(nèi)俗稱“PPP小法”，以下簡(jiǎn)稱“辦法”)，重點(diǎn)解讀“辦法”和其它相關(guān)PPP政策基本上都涉及的幾個(gè)關(guān)鍵概念，希望能幫助PPP有關(guān)方更好地理解和實(shí)施PPP項(xiàng)目。
為什么PPP的合作期限原則上是10~30年？
“辦法”第六條中規(guī)定PPP的合作期限“最長(zhǎng)不超過30年”，其主要原因是：1)人的壽命決定的。因?yàn)橥顿YPPP項(xiàng)目必然需要公司高層做決策，高層管理人員一般都四五十歲，基于職業(yè)道德和負(fù)責(zé)任，希望在退休或有生之年看到項(xiàng)目現(xiàn)金流由負(fù)變正(開始盈利，公共產(chǎn)品一般要10年左右甚至更長(zhǎng)，取決于財(cái)務(wù)分析)和移交(此時(shí)可知道確切盈利額)；另外，規(guī)范的公司一般有獎(jiǎng)懲機(jī)制，參與者和決策者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果可能再獲額外獎(jiǎng)金或被追責(zé)。2)設(shè)施的壽命決定的。最典型的例子是電廠等設(shè)備投資占比很高的項(xiàng)目，社會(huì)資本希望在設(shè)備的最佳經(jīng)濟(jì)壽命期前后盈利并移交，以避免設(shè)備大修甚至更換而需要延長(zhǎng)合作期而夜長(zhǎng)夢(mèng)多；而公路、橋梁、隧道、軌道交通等項(xiàng)目的設(shè)施壽命較長(zhǎng)，故主要是由人的壽命決定的；3)技術(shù)的壽命決定的。最典型的例子是信息和通訊技術(shù)(ICT)等技術(shù)發(fā)展極快但項(xiàng)目殘值很低或幾乎沒有的項(xiàng)目，特許期一般更短。
財(cái)金[2015]57號(hào)文“關(guān)于進(jìn)一步做好PPP項(xiàng)目示范工作的通知”第二(六)條規(guī)定PPP示范項(xiàng)目“原則上不低于10年”，其主要原因是：1)財(cái)務(wù)分析決定的。因?yàn)镻PP項(xiàng)目是提供公共產(chǎn)品/服務(wù)，如果是經(jīng)營性項(xiàng)目(使用者付費(fèi))，要考慮使用者的支付意愿和支付能力，價(jià)格不能太高；如果是公益性項(xiàng)目(政府付費(fèi))，要考慮政府的財(cái)政承受力，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”(財(cái)金[2015]21號(hào)文“PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引”第二十五條)；如果是準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目(使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)缺)，則上述二者都要考慮。2)全過程集成決定的。如果合作期限太短，不利于設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營的全過程集成優(yōu)化、減少協(xié)調(diào)界面和提高效率，不利于設(shè)施長(zhǎng)期質(zhì)量和性能、不利于降低項(xiàng)目全壽命期成本和提高服務(wù)水平，甚至有可能造成社會(huì)資本短期投機(jī)行為。3)倒逼地方政府完善信用和管理制度決定的。如果合作期限太短，政府付費(fèi)項(xiàng)目就變成了BT或拉長(zhǎng)版BT，而BT的缺點(diǎn)在我國過去十幾年的實(shí)踐中已經(jīng)證明：很容易造成地方政府寅吃卯糧、形成巨額地方債務(wù)；項(xiàng)目成本高企(比政府投資模式一般高10-30%)。而且，10年一般是政府的兩屆任期，如果經(jīng)過這種倒逼完善，即歷經(jīng)了兩屆政府，政府仍遵守PPP合同，說明這個(gè)地方政府信用和管理制度已經(jīng)比較完善，反過來又有利于改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境。
什么是項(xiàng)目融資？為什么國際上的PPP多是項(xiàng)目融資？
“辦法”第十二條提到“融資方式”，第二十四條提到“結(jié)構(gòu)化融資”，第二十三條“預(yù)期收益質(zhì)押貸款”等，都與項(xiàng)目融資相關(guān)。對(duì)一般公眾而言，項(xiàng)目融資可以作廣義和狹義兩種理解。作廣義的理解，項(xiàng)目融資是指為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購或債務(wù)重組等進(jìn)行的融資活動(dòng)，即“為項(xiàng)目進(jìn)行融資”。從金融學(xué)角度而言，廣義項(xiàng)目融資是指?jìng)鶛?quán)人(如銀行)對(duì)借款人(如項(xiàng)目公司)抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)有100%追索權(quán)的融資活動(dòng)，本質(zhì)上就是企業(yè)融資(CorporateFinance)。若狹義地理解，項(xiàng)目融資就是本文所指的“通過項(xiàng)目去融資”，即通過一個(gè)項(xiàng)目的期望收益即現(xiàn)金流量、項(xiàng)目資產(chǎn)與合同權(quán)益去融資。從金融學(xué)角度而言，狹義項(xiàng)目融資是指?jìng)鶛?quán)人對(duì)借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)沒有追索權(quán)或僅有有限追索權(quán)的融資活動(dòng)。按照FASB(美國財(cái)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè))所下的定義，“項(xiàng)目融資(Project Finance)是指對(duì)需要大規(guī)模資金的項(xiàng)目而采取的金融活動(dòng)。借款人原則上將項(xiàng)目本身擁有的資金及其收益作為還款資金來源，而且將其項(xiàng)目資產(chǎn)作為抵押條件來處理。該項(xiàng)目主體的一般性信用能力通常不被作為重要因素來考慮。這是因?yàn)槠漤?xiàng)目主體要么是不具備其他資產(chǎn)的企業(yè)，要么對(duì)項(xiàng)目主體的所有者(母公司)不能直接追究責(zé)任，兩者必居其一。”本文此后所提到的項(xiàng)目融資都是指狹義項(xiàng)目融資。表1是項(xiàng)目融資與企業(yè)融資在幾個(gè)重要方面的比較，圖1是示例比較，結(jié)合圖后的段落就很容易理解項(xiàng)目融資和企業(yè)融資的區(qū)別和優(yōu)缺點(diǎn)。
表1項(xiàng)目融資與企業(yè)融資的比較
比較要素
|
項(xiàng)目融資
|
企業(yè)融資
|
融資基礎(chǔ)
|
項(xiàng)目收益/現(xiàn)金流量(債權(quán)人最關(guān)注項(xiàng)目收益)
|
借款人的資產(chǎn)和信用
|
追索程度
|
有限追索(特定階段或范圍內(nèi))或無追索(現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn))
|
完全追索(用抵押資產(chǎn)以外的其它資產(chǎn)償還債務(wù))
|
風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
|
所有參與者
|
集中于借款人/債權(quán)人/擔(dān)保者
|
資本金與貸款比例(本貸比)
|
借款人出資比例較低(通常<30%項(xiàng)目總投資)，杠桿比率高
|
借款人出資比例較高，通常>30~40%項(xiàng)目總投資
|
會(huì)計(jì)處理
|
資產(chǎn)負(fù)債表外融資，債務(wù)不出現(xiàn)在借款人母公司的資產(chǎn)負(fù)債表上，僅出現(xiàn)在項(xiàng)目公司(子公司)的資產(chǎn)負(fù)債表上
|
項(xiàng)目債務(wù)是借款人債務(wù)的一部分，出現(xiàn)在其資產(chǎn)負(fù)債表上，即俗稱的合并財(cái)務(wù)報(bào)表
|
在圖1(a)所示的企業(yè)融資中，總公司已有項(xiàng)目A和項(xiàng)目B，現(xiàn)擬擴(kuò)大再生產(chǎn)向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款建設(shè)項(xiàng)目C。盡管貸款是用于運(yùn)作總公司的一個(gè)項(xiàng)目C，但是負(fù)責(zé)償還項(xiàng)目C的貸款和利息是總公司的責(zé)任，可能用到項(xiàng)目C所產(chǎn)生的現(xiàn)金流，如果項(xiàng)目C的現(xiàn)金流不足，則要用到其它項(xiàng)目(如項(xiàng)目A和項(xiàng)目B)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流。也就是說，企業(yè)融資中，銀行有要求總公司用其所有項(xiàng)目的現(xiàn)金流和資產(chǎn)還本付息的法律權(quán)力，即完全追索。企業(yè)融資的優(yōu)點(diǎn)是，融資過程簡(jiǎn)單，總公司對(duì)項(xiàng)目C有全部的控制權(quán)，如果項(xiàng)目C運(yùn)作成功，所得利潤(rùn)全部歸總公司所有；缺點(diǎn)是，如果項(xiàng)目C運(yùn)作不成功而不能還本付息，總公司將受到牽連甚至倒閉。這就是完全追索的最大缺點(diǎn)，對(duì)短期項(xiàng)目還比較合適，但對(duì)長(zhǎng)期項(xiàng)目，特別是涉及政府(比較強(qiáng)勢(shì)和可能不守信用)和公眾(需要基本公共產(chǎn)品/服務(wù)，且光腳的不怕穿鞋的)的PPP項(xiàng)目(提供公共產(chǎn)品/服務(wù))，投資者的風(fēng)險(xiǎn)較大。
而圖1(b)所示的項(xiàng)目融資是總公司出一定的有限投資，注冊(cè)成立一個(gè)專門運(yùn)作項(xiàng)目C的項(xiàng)目公司(還應(yīng)找?guī)讉€(gè)對(duì)運(yùn)作項(xiàng)目C有幫助的股東，如工程建設(shè)、設(shè)備/材料供應(yīng)、銷售商等，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合)并以項(xiàng)目公司的名義，通過項(xiàng)目C的期望收益和資產(chǎn)說服銀行放貸，當(dāng)然銀行也可能要求總公司和其他股東的母公司為項(xiàng)目公司提供一定的有限擔(dān)保(不是全額擔(dān)保)，要求監(jiān)管項(xiàng)目公司的資金流向和使用(通過項(xiàng)目公司帳號(hào)質(zhì)押)、要求直接介入權(quán)(在項(xiàng)目公司不能履行貸款合同時(shí)銀行接管項(xiàng)目和項(xiàng)目公司)。由此可見，項(xiàng)目融資的好處是，因?yàn)檫€本付息責(zé)任是項(xiàng)目公司的，銀行沒有權(quán)力要求項(xiàng)目C和總公司抵押擔(dān)保之外的其它賠償，即為有限追索。因此，如果項(xiàng)目C運(yùn)作不成功而不能還本付息，只是項(xiàng)目公司倒閉，項(xiàng)目C被銀行接管，總公司只是損失已投入的有限投資和有限擔(dān)保，但不會(huì)受到太致命的牽連；缺點(diǎn)是，項(xiàng)目融資過程和合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，總公司對(duì)項(xiàng)目公司沒有全部的控制權(quán)(取決于所占股份大小)，如果項(xiàng)目C運(yùn)作成功，所得利潤(rùn)將按項(xiàng)目公司中各股東所占股份進(jìn)行分配，不是全部歸總公司所有。
圖1項(xiàng)目融資與企業(yè)融資的圖示比較
要提醒的是，在項(xiàng)目融資模式下，項(xiàng)目C實(shí)際上是總公司根據(jù)在項(xiàng)目公司中所占股份進(jìn)行有限控制的，但形式上是經(jīng)過項(xiàng)目公司的，因?yàn)轫?xiàng)目公司對(duì)銀行有自己的承諾與義務(wù)(通過貸款合同等，包括前述的專款專用和帳號(hào)質(zhì)押)，所以總公司對(duì)項(xiàng)目C的管理跟其它項(xiàng)目不一樣，受到的限制也是比較嚴(yán)格的。因此，在選擇項(xiàng)目融資方式之前，總公司也應(yīng)考慮清楚給項(xiàng)目C及其項(xiàng)目公司一定的獨(dú)立性是否真的符合總公司的戰(zhàn)略，是否不會(huì)出現(xiàn)失控等其它問題。
另外，在項(xiàng)目融資模式下，雖然銀行承擔(dān)了比企業(yè)融資模式更大的風(fēng)險(xiǎn)，但在適當(dāng)?shù)姆珊椭贫瓤蚣芟?，通過合同結(jié)構(gòu)(如不同參與方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn))、合同條款(如動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)和調(diào)價(jià)條款)、擔(dān)保機(jī)制(如項(xiàng)目資產(chǎn)抵押、項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)押)等的設(shè)計(jì)，很多風(fēng)險(xiǎn)都分擔(dān)了，銀行的風(fēng)險(xiǎn)也并不大。圖2就是PPP項(xiàng)目的典型合同結(jié)構(gòu)，特別值得一提的是，其中銀行等債權(quán)人與政府和各個(gè)分包商之間的直接協(xié)議等就保證了債權(quán)人的直接介入權(quán)，在項(xiàng)目公司不能履行貸款合同時(shí)，債權(quán)人就可以接管和重組項(xiàng)目公司、接管有關(guān)合同權(quán)益和項(xiàng)目資產(chǎn)，繼續(xù)運(yùn)作項(xiàng)目而不至于收不回貸款。
從上述可知，項(xiàng)目融資的流程與合同都比較復(fù)雜，因此，并不是所有項(xiàng)目都適用于項(xiàng)目融資。一般而言，要應(yīng)用項(xiàng)目融資的項(xiàng)目(包括商業(yè)項(xiàng)目和公共項(xiàng)目)必須具有這些特征：經(jīng)濟(jì)上和法律上都有一定的獨(dú)立性、項(xiàng)目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流穩(wěn)定且足夠還本付息、項(xiàng)目有明確的目標(biāo)而且常常有限定的運(yùn)營期，而且最好規(guī)模比較大、長(zhǎng)期合同關(guān)系比較清楚?；A(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然資源開發(fā)項(xiàng)目正好具備了這些特征，故國際上這些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目一般多是項(xiàng)目融資，至少筆者所接觸到的多是，就像2016年3月22日清華大學(xué)舉辦的日本PPP論壇上有人問：你們國家的PPP多是有限追索項(xiàng)目融資么？美原融和赤羽貴回答非常干脆和直接：為什么不是？日本現(xiàn)在PPP基本上都實(shí)現(xiàn)了有限追索，你們知道，國際上也多是這樣。風(fēng)險(xiǎn)主要通過合同進(jìn)行分擔(dān)，有時(shí)也有股東之間通過合同的增信，如備用資本金增資等。
另外，因?yàn)轫?xiàng)目融資最適用于上述領(lǐng)域項(xiàng)目都是提供公共產(chǎn)品/服務(wù)，都需要政府的特許授權(quán)，因此，筆者的三本PPP系列書都冠名“特許經(jīng)營項(xiàng)目融資”即《特許經(jīng)營項(xiàng)目融資(BOT、PFI和PPP)》、《特許經(jīng)營項(xiàng)目融資(PPP)：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理》、《特許經(jīng)營項(xiàng)目融資(PPP)：資本結(jié)構(gòu)選擇》，以示與其它商業(yè)項(xiàng)目的區(qū)別。
圖2通過合同結(jié)構(gòu)分擔(dān)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)
為什么要成立項(xiàng)目公司？
“辦法”第十六條中提到“在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項(xiàng)目公司”，而且國際慣例中，PPP項(xiàng)目一般也都成立項(xiàng)目公司(也叫Special Purpose Vehicle，特殊目的載體)而且多是股份制，這樣做有很多優(yōu)點(diǎn)：1)有可能以項(xiàng)目公司(而非項(xiàng)目公司股東母公司)的名義基于項(xiàng)目的現(xiàn)金流、項(xiàng)目資產(chǎn)(需要政府同意)與合同權(quán)益去融資貸款，做到有限追索(參見前面項(xiàng)目融資)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與母公司的隔離。2)有利于項(xiàng)目公司的治理，可根據(jù)項(xiàng)目和股東的特點(diǎn)，合理確定本貸比、股東結(jié)構(gòu)和貸款結(jié)構(gòu)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，并根據(jù)各自股份的多少?zèng)Q定各股東的管理權(quán)、控制力，如投票權(quán)等。3)有利于股東的進(jìn)入和退出，只需要轉(zhuǎn)讓股份(當(dāng)然，需事先獲得政府同意)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，而各個(gè)股東的優(yōu)勢(shì)不同，投資戰(zhàn)略也可能會(huì)發(fā)生變化。4)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目所在地注冊(cè)，便于管理，最關(guān)鍵的，納稅是給項(xiàng)目所在地政府而非股東母公司所在地政府。5)項(xiàng)目公司員工的責(zé)權(quán)利非常明確，就是做好該項(xiàng)目并獲得相應(yīng)獎(jiǎng)懲，有利于項(xiàng)目的全過程、全方位的優(yōu)化和管控，如融資要根據(jù)建設(shè)與運(yùn)營期現(xiàn)金流進(jìn)行優(yōu)化，設(shè)計(jì)要考慮縮短建設(shè)工期與降低成本、利于運(yùn)營維護(hù)和降低成本，建設(shè)要保證質(zhì)量、利于長(zhǎng)期運(yùn)營和提供合規(guī)公共產(chǎn)品/服務(wù)，等等。
為什么要強(qiáng)調(diào)提高效率和物有所值？
“辦法”第四條提到項(xiàng)目需要“提高效率”、第十一條提到“物有所值評(píng)估”，財(cái)金[2015]167號(hào)文則給出了“物有所值評(píng)價(jià)指引”，這些都表明，實(shí)施PPP必須提高效率和服務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)物有所值(Value for Money，簡(jiǎn)稱VfM)是非常重要的，否則意義不大。167號(hào)文第五條說“物有所值評(píng)價(jià)包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)。現(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)”，但是否做定量評(píng)價(jià)，則由地方政府自定。物有所值定性評(píng)價(jià)比較簡(jiǎn)單，167號(hào)文已給出詳細(xì)方法，很容易理解，這里不再贅述。但定量評(píng)價(jià)比較復(fù)雜，有必要解讀一下。167號(hào)文第二十六條說“定量評(píng)價(jià)是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。”通俗地說，就是比較提供同樣質(zhì)量和服務(wù)的同一個(gè)項(xiàng)目在同樣的期限(合作期限)，用PPP做的成本特別是單價(jià)，如1度電的電價(jià)、1立方米水的水價(jià)、1輛車1公里的高速公路通行費(fèi)等，是否比用傳統(tǒng)政府投資模式貴太多。PPP比傳統(tǒng)模式更貴是可能的，因?yàn)橛胁糠诛L(fēng)險(xiǎn)從政府轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本了，有個(gè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)價(jià)補(bǔ)償?shù)膯栴}；另外，因?yàn)镻PP項(xiàng)目前期工作比傳統(tǒng)模式多，項(xiàng)目交易成本也比傳統(tǒng)模式高；而且，社會(huì)資本的融資成本也可能比政府融資成本高。但如果社會(huì)資本通過發(fā)揮自己的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，全過程和全方位集成優(yōu)化，是有可能消化這些多余的成本，提高效率的。
定量評(píng)價(jià)涉及國際上常用的PSC (Public SectorComparators,公共部門比較值)概念，這是同樣項(xiàng)目政府投資模式的成本或單價(jià)。因?yàn)檎顿Y模式是有審計(jì)的，在同地區(qū)、同時(shí)期的同一個(gè)行業(yè)(如電、水、路等)，統(tǒng)計(jì)成本特別是最終產(chǎn)品和服務(wù)的單價(jià)并不難，有了這些數(shù)據(jù)，物有所值定量評(píng)價(jià)也不難。目前我國環(huán)保行業(yè)這方面就統(tǒng)計(jì)得就比較好，如單方污水或垃圾處理費(fèi)，政府招標(biāo)此類PPP項(xiàng)目，定量評(píng)價(jià)主要就是看單價(jià)。當(dāng)然，如果政府投資模式也是一本爛賬，則無法做物有所值定量評(píng)價(jià)，或者做了也沒有什么意義?？傊?，如果政府想規(guī)范且其所聘請(qǐng)的咨詢機(jī)構(gòu)有職業(yè)道德，一個(gè)項(xiàng)目做PPP是否物有所值，首先得定性評(píng)價(jià)通過，等統(tǒng)計(jì)積累了足夠的數(shù)據(jù)，就可進(jìn)一步做定量評(píng)價(jià)。更多細(xì)節(jié)請(qǐng)參見筆者另文“雜談PPP物有所值評(píng)價(jià)”，載《新理財(cái)》，2015, 240(12): 38-39。
為什么要風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)？而且要?jiǎng)討B(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)？
“辦法”第三條提到“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”、第三十八條提到“不可抗力”、第二十條提到“價(jià)格或收費(fèi)的確定和調(diào)整機(jī)制”、第四十三條提到“對(duì)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制”、第四十九條~第五十二條提到“爭(zhēng)議解決”，等等，這些都是動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的具體要求。政府和社會(huì)資本在合作期限之內(nèi)動(dòng)態(tài)公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵之一，這是因?yàn)椋?br />
1)PPP是政府和社會(huì)資本之間長(zhǎng)達(dá)10~30年甚至更長(zhǎng)的合作伙伴關(guān)系，不管政府和社會(huì)資本雙方(及金融機(jī)構(gòu)、咨詢、律師等)有多聰明、多有經(jīng)驗(yàn)、多盡職調(diào)查，都不可能完全準(zhǔn)確預(yù)測(cè)將來10~30年的風(fēng)險(xiǎn)，需要各方公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且不能是靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，必須是動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，如可在合同中設(shè)置各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)上下限(可以用定性指標(biāo)，但更多是也結(jié)合定量財(cái)務(wù)指標(biāo)，特別是對(duì)很難預(yù)測(cè)且任何一方都無法獨(dú)自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，如不可抗力)，并有針對(duì)性地設(shè)計(jì)調(diào)節(jié)和調(diào)價(jià)機(jī)制(特別是對(duì)長(zhǎng)期運(yùn)營期中的通貨膨脹、利率、匯率、市場(chǎng)需求、政府提供原材料的質(zhì)量和價(jià)格等風(fēng)險(xiǎn))；
2)基于同樣的原因，雙方所簽的PPP合同本質(zhì)上是不完備的，即使合同中設(shè)計(jì)了上下限、調(diào)節(jié)和調(diào)價(jià)等各種動(dòng)態(tài)機(jī)制，也不可能完全覆蓋將來可能發(fā)生的各種情況。何況這世界變化快，如技術(shù)更新、用戶需求、社會(huì)發(fā)展、價(jià)值觀等一直在變化；
3)PPP項(xiàng)目所提供的是公共產(chǎn)品/服務(wù)，并不會(huì)因?yàn)楦挠缮鐣?huì)資本提供后，政府就沒有責(zé)任了。如果由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的不準(zhǔn)確和/或合同的不完備或不公平，公共產(chǎn)品/服務(wù)的供給出了問題，甚至社會(huì)資本撂挑子，政府絕對(duì)不能坐視不管，因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品的終極責(zé)任是政府的，需要各方齊心協(xié)力，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，解決問題；
4)判斷一個(gè)PPP項(xiàng)目是否成功，不是簽約就是成功。對(duì)政府而言，一般要等項(xiàng)目移交后看公眾是否滿意、政府是否獲好評(píng)、投資者是否掙到錢、金融機(jī)構(gòu)是否收回貸款本金和利息等，即所謂的“共贏”。
有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的更多細(xì)節(jié)請(qǐng)參見筆者另文“為什么PPP是一樁婚姻，不是一場(chǎng)婚禮？”，載筆者的微信公眾號(hào)：中國PPP智庫，2015年11月2日。
本文系 @王守清發(fā)布，微信ID:中國PPP智庫
