王彧：中國PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀及其問題
2017-12-15
2014年11月，為了全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗，立足國內(nèi)實際情況，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和投入方式，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給，我國迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本在“盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給”的積極作用。經(jīng)過三年的積極推廣，PPP模式在我國各地迅猛發(fā)展，截至2016年10月底，全國PPP入庫項目14449個，總投資19.1萬億元，簽約項目1699個，簽約投資額28019億元，成為我國擴大投資的新引擎以及全球最大的PPP市場，取得令人矚目的成績。但PPP模式在我國跨越式發(fā)展的同時，也存在著諸多突出的問題，這些問題必須對癥下藥加以解決，才能使我國PPP模式更加規(guī)范、有序、良好地發(fā)展。一、PPP模式的提出PPP由Public-PrivatePartnership三個英文單詞的首個字母縮寫而成。是指公共部門與私人部門的一種合作關(guān)系。PPP是一個比較寬泛的概念，該概念最早于1982年首先由英國提出，是指政府與私營企業(yè)經(jīng)過協(xié)商并簽訂合作協(xié)議，授權(quán)私營企業(yè)代表政府設(shè)計、投資、建設(shè)、經(jīng)營和管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，并向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。我國于2014年開始大模式推廣PPP模式，以國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，明確提出“在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力”。2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》中，對PPP模式的具體涵義做出了官方的界定，即：“政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化?！蹦壳埃覈言诮煌ㄔO(shè)施（包括公路、鐵路、地鐵、機嘗港口、碼頭、軌道交通）、市政設(shè)施（包括城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣、供暖、污水處理、垃圾處理、燃?xì)夤芫W(wǎng)、地下綜合管廊、公園配套服務(wù)、停車設(shè)施）、能源、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛實施了PPP模式，并開始成為我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生的重要力量。二、PPP項目發(fā)展情況在國家大力倡導(dǎo)、鼓勵和推廣下，PPP模式正在我國如火如荼地發(fā)展，入庫項目數(shù)不斷增加，項目簽約率逐步提高，項目管理趨于規(guī)范。到2016年10月底止，財政部PPP入庫項目10685個，總投資12.73萬億元，其中，簽約項目1080個，占入庫項目數(shù)的10.1%；簽約金額1.8萬億元，占總投資的14.1%。國家發(fā)展和改革委員會PPP入庫項目3764個，總投資6.37萬億元。其中，第一批PPP項目1043個，總投資1.97萬億元，簽約項目456個，簽約投資額8152億元，項目簽約率57.8%（扣除254個退庫項目后）；第二批PPP項目1488個，總投資2.26萬億元，簽約項目163個，簽約投資額1867億元，項目簽約率18.8%（扣除518個退庫項目后）；第三批PPP項目1263個，總投資2.14萬億元，至今尚未發(fā)布簽約項目、簽約率情況。下面，以財政部PPP項目作為分析對象。從表1可分析出各地區(qū)PPP項目基本情況如下：PPP項目數(shù)量前10名：貴州、山東、新疆、四川、內(nèi)蒙古、河南、遼寧、甘肅、河北、云南，合計有7751個項目，占項目總數(shù)的72.5%。中西部地區(qū)有7427個，東部地區(qū)有3258個，中西部地區(qū)比東部地區(qū)多4169個項目，是東部地區(qū)的2.3倍。其中，貴州項目數(shù)最多，有1734個，占項目總數(shù)的16.2%；其次是山東項目，有1057個，占項目總數(shù)的10.0%。上海項目數(shù)最少，僅有1個。西藏至今尚未有PPP項目入庫。這里需要說明的是，貴州、山東、新疆的PPP項目多，并不完全表示貴州、山東、新疆的PPP模式做得比其他省市好，只是可能這三個省區(qū)迫切需要社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施投資，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。同樣上海、天津、北京、廣東的PPP項目少，也并不表示這四個省市的PPP模式做得不好，只是這四個省市經(jīng)濟(jì)實力比較雄厚，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域比較完善，對社會資本參與投資的需求不是那么強烈。PPP投資規(guī)模前10名：貴州、山東、云南、四川、河南、江蘇、河北、內(nèi)蒙古、甘肅、遼寧，合計投資85590億元，占PPP總投資的67.2%。中西部地區(qū)投資81532億元，東部地區(qū)投資45791億元，中西部地區(qū)比東部地區(qū)投資高出35741億元。投資規(guī)模最大的是貴州，為14994.8億元，占PPP總投資的12%；其次是山東，投資規(guī)模12108億元，占PPP總投資的10%。投資規(guī)模最小的是天津，為8.81億元。PPP平均投資前10名；重慶、云南、北京、寧夏、吉林、江蘇、廣東、湖南、青海、河北，PPP總體平均投資11.92億元/個項目，平均投資最大的是重慶32.44億元/個項目，其次是云南，平均投資25.22億元/個項目，平均投資最小的是新疆5.26億元/個項目。PPP簽約項目前10名：山東、新疆、四川、河南、浙江、河北、湖南、安徽、貴州、廣東，合計簽約項目741個，占總簽約項目數(shù)的68.6%。中西部地區(qū)簽約項目606個，東部地區(qū)簽約項目474個，中西部地區(qū)比東部地區(qū)簽約項目多132個。其中，簽約項目最多的是山東209個，占總簽約項目的19%，其次是新疆有89個簽約項目，占總簽約項目的8.2%。簽約項目最少的是天津，至今尚未有項目簽約。PPP項目簽約率前10名：上海、吉林、廣東、山西、安徽、貴州、浙江、山東、海南、北京，中西部地區(qū)項目簽約率8%，東部地區(qū)項目簽約率15%，東部地區(qū)比中西部地區(qū)項目簽約率高出7個百分點，說明東部地區(qū)對社會資本投資比較有吸引力。項目簽約率最高的是上海100%，主要原因是上海僅推出1個PPP項目，由于項目條件比較成熟，加上上海的優(yōu)勢條件，比較容易吸引社會資本參與投資；其次是吉林，項目簽約率38.6%。項目簽約率最低的是天津，項目簽約率為0。PPP簽約投資額前10名：貴州、山東、云南、北京、河北、江蘇、河南、湖南、浙江、廣東，合計簽約投資額11741億元，占簽約總投資的65%。中西部地區(qū)簽約投資額10306億元，東部地區(qū)簽約投資額7646億元，中西部地區(qū)比東部地區(qū)簽約投資額高出2660億元。簽約投資額最大的是貴州，簽約投資額2500.2億元，占簽約總投資的16.67%；其次是山東簽約投資額1845.8億元，占簽約總投資的15.24%。從表2可分析出各投資領(lǐng)域基本情況如下：PPP項目數(shù)前5名：市政設(shè)施、交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、生態(tài)環(huán)保，合計PPP項目6944個，占PPP總項目數(shù)的65%。其中，市政設(shè)施PPP項目最多，為3771個，占PPP總項目數(shù)的35%；其次是交通設(shè)施PPP項目，有1313個，占PPP總項目數(shù)的12%。市政設(shè)施和交通設(shè)施PPP項目合計為5084個，占PPP總項目數(shù)的48%，說明目前PPP項目主要以市政設(shè)施、交通設(shè)施領(lǐng)域為主。PPP項目數(shù)最少的是林業(yè)，僅有14個項目。PPP簽約項目數(shù)前5名：市政設(shè)施、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、教育，合計簽約項目816個，占總簽約項目數(shù)的76%。其中，市政設(shè)施簽約項目最多，為471個，占總簽約項目數(shù)的44%；其次是交通設(shè)施簽約項目，有159個，占總簽約項目數(shù)的15%。這說明了社會資本比較傾向于市政設(shè)施和交通設(shè)施PPP項目投資。簽約項目最少的是林業(yè)，至今尚未有項目簽約。PPP項目簽約率前5名：能源、市政設(shè)施、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，簽約率分別為20.54%、12.49%、12.10%、11.91%和9.85%。PPP簽約投資額前5名：市政設(shè)施、交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)環(huán)保、保障性安居工程，合計簽約投資15295億元，占簽約總投資的85%。其中，市政設(shè)施項目投資最大，為38419.1億元，占總投資30.2%。兩者合計占總項目數(shù)47.6.%，占總投資的57.7%。PPP平均投資規(guī)模前5名：交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、旅游、生態(tài)環(huán)保，分別為29.26億元/個項目、20.86億元/個項目、14.94億元/個項目、10.45億元/個項目、10.12億元/個項目。平均投資最小的是教育，為3.8億元/個項目。三、PPP項目存在的問題（一）PPP項目簽約率總體上偏低財政部PPP項目簽約率10%左右，國家發(fā)改委PPP項目簽約率16%左右。如果財政部、國家發(fā)改委PPP項目合在一起計算，PPP項目整體簽約率為12%左右。應(yīng)該說這個簽約率還是比較低的，離國家發(fā)展要求還有較大差距。為什么在國家大力推廣的情況下，PPP項目簽約率還是這樣低呢？主要有以下幾個方面的原因。第一，項目前期工作比較粗糙，深度不夠，造成項目推進(jìn)難以落實。按照國家發(fā)改委的要求，政府投資項目的可行性研究報告應(yīng)由具有審批職能的投資主管部門審批后，實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告，完善并確定PPP項目實施方案。重大基礎(chǔ)設(shè)施政府投資項目，應(yīng)重視項目初步設(shè)計方案的深化研究，細(xì)化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，并作為確定PPP項目實施方案的重要依據(jù)。企業(yè)投資項目，經(jīng)相應(yīng)的核準(zhǔn)或備案機關(guān)履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)后，實施機構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實施方案。［3］但是，一些地方政府和部門急功近利，為了爭取把本地區(qū)、本部門更多的項目列入財政部、國家發(fā)改委PPP項目庫，對一些尚未具備條件的項目（如沒有編制項目可行性研究報告或項目核準(zhǔn)報告，甚至有些項目只是概念性提出，具體的規(guī)劃選址、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、資金籌措等等都沒有經(jīng)過研究和論證）經(jīng)過美化包裝，采取臨時突擊審批方式，變成已完成項目審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)，把一些尚未深入開展前期工作的項目也列入PPP項目，這些項目由于前期工作粗糙，條件不夠成熟，造成進(jìn)入PPP實際操作階段難以付諸實施。第二，準(zhǔn)入門檻過高，人為設(shè)置不合理條件，阻礙了民營資本進(jìn)入。按照國家規(guī)定，參與PPP項目的社會資本方選擇，依法通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。在遴選社會資本方資格要求及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等方面，要客觀、公正、詳細(xì)、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。但是，在實際操作過程中，地方政府為保險起見，往往在PPP項目招標(biāo)實施中，人為設(shè)置“玻璃門”“彈簧門”“天花板”等高門檻條件限制民營資本進(jìn)入，使得大部分PPP項目都是落戶到央企、國企、上市公司的頭上，民營資本難有參與機會。第三，項目投資規(guī)模大，對資金實力、融資能力要求高，并受到項目資本金、融資能力的限制，阻礙了一大批中小社會資本的積極參與。從表3可看出各投資領(lǐng)域PPP項目的總投資、資本金、融資要求情況。平均每個項目投資最大的交通設(shè)施29.26億元，其平均每個項目要求資本金7.23億元、需要融資21.94億元。平均每個項目投資最小的教育3.8億元/個，其平均每個項目要求資本金0.95億元、需要融資2.85億元。單個項目投資最大的是北京地鐵16號線，總投資495億元，若資本金占30%，則需要資本金148.5億元，項目融資需要346.5億元。當(dāng)前PPP項目大部分都是投資體量較大的項目，資本金最少的約需要上億元，項目融資最少的都要近3億元，這么大的投資體量，不是一般中小型社會資本能夠承受和參與得了的，目前能夠參與PPP項目的社會資本，基本上都是具有較強經(jīng)濟(jì)實力的大中型公司或企業(yè)，一般中小公司或企業(yè)很難有參與的機會。第四，投資回報率低、回收慢、周期長，也是影響社會資本參與的重要方面。由于PPP項目具有公共服務(wù)性，一般來說投資回報率不會太高，太高有可能增加財政支出負(fù)擔(dān)，也會損害到公眾利益。如果PPP項目出現(xiàn)過高收益的情況，政府可以通過調(diào)價或其他方式，使投資收益回到合理狀態(tài)。因此，PPP項目原則上收益不會太高，要想通過參與PPP項目獲得暴利，這是不切實際的想法。PPP項目投資回收期一般較長，短的10年左右，長的30年左右，甚至超過30年，影響了資本投資的效率性、周轉(zhuǎn)性、時效性，從而影響了社會資本參與的積極性。第五，地方政府具體負(fù)責(zé)PPP項目單位和人員，由于缺乏操作經(jīng)驗，以及操作能力、操作知識的不足，在一定程度上影響了社會資本參與PPP項目。PPP模式是一項技術(shù)性、專業(yè)性很強的管理模式，涉及經(jīng)濟(jì)、金融、法律、財務(wù)、會計等多個專業(yè)領(lǐng)域，需要有一批既有理論又有實踐經(jīng)驗的復(fù)合型人才才能提高PPP運作和管理水平。如果有一批知識豐富、業(yè)務(wù)精通、操作力強的高素質(zhì)專業(yè)隊伍，對謀劃出高質(zhì)量的PPP項目，科學(xué)設(shè)計出合理的投資回報率，確保PPP項目合作談判和運作成功是至關(guān)重要的。（二）民營資本參與率相對較低根據(jù)國內(nèi)有關(guān)咨詢公司、工程公司研究數(shù)據(jù)，目前參與PPP項目投資主要是央企、國企和上市公司，民營企業(yè)參與率不高。按參與項目個數(shù)計算，央企、國企、上市公司占76%，民營企業(yè)占24%；按投資額計算，央企、國企、上市公司占79%，民營企業(yè)占21%。很多PPP項目招標(biāo)條件要求很高：企業(yè)的設(shè)計、施工資質(zhì)必須是甲級以上，企業(yè)的注冊資本、總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、銀行授信、銀行存款、業(yè)績都有極高的要求，甚至總投資1億多的項目，要求參與投標(biāo)企業(yè)注冊資本不低于1億元；總投資14億元的項目，要求參與投標(biāo)企業(yè)自有資金或銀行授信不少于10億元。這樣的招標(biāo)條件，可以說是量身定制，基本上都是為大型央企、國企、上市公司設(shè)計定制，民營企業(yè)在資質(zhì)、技術(shù)、財務(wù)能力、銀行授信、業(yè)績經(jīng)驗等方面，難以與實力強大的央企、國企形成有力競爭。民營資本參與率低的另一個重要原因，就是PPP項目投資回報率低，利潤空間小，達(dá)不到民營資本投資收益率的期望值；加上PPP項目融資難、融資貴，銀行貸款要求條件苛刻，也削弱了民營資本參與的積極性。（三）項目投資收益率較低PPP項目投資回報率總體上呈現(xiàn)下降趨勢，主要原因是參與PPP項目的競爭越來越激烈，招標(biāo)條件越來越高，回報條件越來越苛刻，由于同行業(yè)參與競爭企業(yè)較多，如公路、鐵路、機嘗港口、橋梁、隧道等交通設(shè)施PPP項目，出現(xiàn)大量的施工企業(yè)參與競爭，造成投資回報率下浮較大。湖南人和人律師事務(wù)所袁紫月研究指出：“已落地實施的PPP項目，2015年平均回報率7.89%，2016年8月前平均回報率為7.13%，整體下降了0.7個百分點?！保?］特別是目前在PPP項目中占多數(shù)的市政設(shè)施和交通設(shè)施項目，大部分是投資體量大、融資成本高、回報周期長、投資回報率低的項目，通常只有6%~8%內(nèi)部收益率，甚至低于6%收益率。而目前人民銀行貸款基準(zhǔn)利率為5.9%，內(nèi)部收益率已經(jīng)接近貸款基準(zhǔn)利率，如果沒有其他優(yōu)惠政策支持，這類PPP項目的投資難有利潤空間。（四）融資難、融資貴問題突出融資難、融資貴是制約PPP項目難以落地的主要原因之一，也是PPP項目成敗的關(guān)鍵。按照國家發(fā)改委的要求，參與PPP項目的社會資本，由地方政府出資人代表與社會資本方共同成立項目公司，繳足項目資本金（一般占總投資的20%~30%，有些項目超過30%），剩余項目資金由項目公司或社會資本方負(fù)責(zé)從銀行融資。PPP項目融資責(zé)任由項目公司或社會資本方承擔(dān)，地方政府及其相關(guān)部門不應(yīng)為項目公司或社會資本方的融資提供擔(dān)保。缺少政府的擔(dān)保，影響了銀行對項目融資的征信。PPP項目融資分成兩部分：一部分是資本金融資，另一部分是項目融資。融資方式主要采用債權(quán)融資，融資來源主要依靠銀行貸款。資本金融資，銀行對比例要求較高，一般占總投資的30%左右，同時還要提供擔(dān)保，在項目生命周期內(nèi)（一般10年以上）不能退出項目公司。資本金融資，可以利用企業(yè)自有資金作為項目資本金，但是資本金占用時間較長、在項目生命周期內(nèi)不能周轉(zhuǎn)，這樣會增加企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。因此，PPP項目資本金，除了少部分利用自有資金外，絕大部分還是通過銀行或基金解決。央企、國企和上市公司資本金融資的渠道，主要是與銀行共同成立基金，組成聯(lián)合體在投標(biāo)階段進(jìn)入項目公司，由基金負(fù)責(zé)項目資本金融資，企業(yè)負(fù)責(zé)項目公司的運營管理。但是非上市民營企業(yè)與銀行成立基金非常困難，銀行一般不愿意，因為銀行對非上市民營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實力和可靠性不太放心。如果項目資本金數(shù)量較大時，企業(yè)自有資金又明顯不足，銀行或基金又不能解決時，那么只能采取的解決辦法是“引入純粹的財務(wù)投資人，融資成本達(dá)到8%左右”，［5］融資成本大幅增加，大大降低了項目整體收益率。項目融資，央企、國企解決相對比較容易，可以通過銀行貸款或成立產(chǎn)業(yè)基金來解決；上市公司也可以通過股市定向增發(fā)來解決；非上市民營企業(yè)，解決較為艱難，主要是融資渠道不多，成本較高。PPP項目融資難、融資貴的主要原因：一是有些項目收益來源不穩(wěn)定，不可靠，沒有穩(wěn)定的、可測的現(xiàn)金流，如不收費的公路、鐵路、橋梁、水利、生態(tài)環(huán)境等項目。項目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營收益，沒有可靠的穩(wěn)定收入來源，其投資收益主要靠財政補貼、購買服務(wù)、匹配資源，但財政部要求每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出不得超過一般公共預(yù)算支出比例的10%，導(dǎo)致地方政府用于財政補貼、購買服務(wù)的資金難以有充分保障，匹配資源主要是捆綁其他項目或土地補償開發(fā)，由于土地要實行招拍掛，而招拍掛是出高價者得，萬一有其他企業(yè)愿意出高價購買，那么取得匹配土地并非一定能實現(xiàn)。二是PPP項目質(zhì)押沒有法律保障，銀行無法辦理質(zhì)押貸款。三是PPP項目利潤空間小，回報率低，要求融資成本必須低，否則難有投資收益；四是缺乏退出機制，PPP項目周期一般10年以上，而且大多數(shù)項目約定項目公司股權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，目前只有銀行作為債權(quán)形式進(jìn)行融資，股權(quán)融資相對較少，導(dǎo)致大量場外資金無法進(jìn)入PPP市常（五）風(fēng)險分配不合理根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作操作指南（試行）》的通知要求，PPP項目應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制、市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配項目風(fēng)險。但是，在已實施的PPP項目中，一些項目存在著風(fēng)險分擔(dān)不合理、缺少約束機制等問題，無法達(dá)到政府和社會資本“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的要求。如政策風(fēng)險、法律風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、工程風(fēng)險、變更風(fēng)險、市場價格風(fēng)險、投資控制風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、運營風(fēng)險等等，地方政府通常把這些風(fēng)險推給社會資本，而社會資本沒有足夠的資源和能力去管控風(fēng)險，輕則造成項目成本大幅上升，重則導(dǎo)致項目投資失敗。另外，由于缺少約束協(xié)調(diào)機制，一旦項目出現(xiàn)重大問題，地方政府常用行政手段進(jìn)行干預(yù)，甚至違背承諾，導(dǎo)致社會資本方利益受損。甚至，還出現(xiàn)上屆政府簽約的PPP項目，下屆政府“不認(rèn)舊賬”的情況。四、增強社會資本參與PPP項目的建議針對以上PPP項目存在的問題，為了擴大PPP項目的參與主體，激發(fā)社會資本特別是民間資本的參與熱情，增大PPP項目的投資簽約率以及PPP項目的落地開工率，建議采取以下措施與對策。（一）加強PPP項目的頂層設(shè)計黨的十八屆三中全會明確提出“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”以及“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域推廣實施PPP模式，是落實黨的十八屆三中全會精神的重要舉措，也是推動財政體制改革、投融資體制改革和政策創(chuàng)新的根本要求。經(jīng)過近三年實踐，PPP項目在我國正在蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益正在逐步顯現(xiàn)，的確實現(xiàn)了“四兩撥千斤”和“少花錢、多辦事”的作用，并已成為地方政府穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生、防風(fēng)險的重要抓手。PPP模式在我國大規(guī)模實施以來，國家在頂層設(shè)計方面已經(jīng)做了大量的工作，對于PPP項目的推廣、應(yīng)用、管理、有序發(fā)展起著重要作用，但是在實踐中還存在著法律法規(guī)不健全、地區(qū)發(fā)展不平衡、行業(yè)發(fā)展不均衡、項目實施不規(guī)范、準(zhǔn)入門檻過高、融資難融資貴、缺乏約束協(xié)調(diào)機制等諸多問題，嚴(yán)重影響了PPP項目的健康發(fā)展。為了促進(jìn)PPP項目的有序、規(guī)范、健康發(fā)展，建議在PPP項目的法律層面、統(tǒng)一規(guī)范、降低融資成本、合理投資回報機制、定價調(diào)整機制、績效考核機制、多元化退出機制、風(fēng)險合理分擔(dān)等方面加強頂層設(shè)計。（二）對PPP模式進(jìn)行立法保護(hù)目前，財政部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行等部委雖然已經(jīng)制定出臺了PPP項目的有關(guān)指導(dǎo)性、操作性、管理性文件，但由于受各自管理范圍和行業(yè)限制，都是從各自管理角度出發(fā)，出臺的法規(guī)文件大多各自為政，同時不能兼容和銜接，缺乏全局性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。各地方政府為了推廣各地區(qū)的PPP項目，雖然有針對性地制定了一些地方性規(guī)定和管理辦法，但是這些規(guī)定和辦法都是地方性、局部性、分散化的，也不具有全局性和系統(tǒng)性的作用，特別是法律效力作用不強。由于缺乏國家層面PPP項目的法律法規(guī)，對政府和社會資本在PPP項目合作中的權(quán)利和義務(wù)沒有統(tǒng)一的明確界定，造成政府和社會資本對PPP項目合作，沒有可依據(jù)的國家法律文件形成有效合同關(guān)系，在一定程度上影響了社會資本的投資信心。為建立起PPP項目的法律保障環(huán)境，增強法律保護(hù)效用，提出以下三點建議：（1）盡早對PPP項目進(jìn)行國家立法。明確界定政府和社會資本的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)等問題，規(guī)范和保護(hù)PPP項目投資者的合法權(quán)益。（2）提高PPP項目立法層級。改變目前PPP模式只有地方性法規(guī)和部門規(guī)章，造成PPP項目立法層級不高、法律效力較低的問題。PPP項目立法建議由全國人大或人大常委會制定，或者由國務(wù)院制定有關(guān)行政法規(guī)。（3）建議成立PPP項目爭議協(xié)調(diào)解決機制。有效地協(xié)調(diào)解決PPP項目實施中出現(xiàn)的違反合同約定的有關(guān)問題。（三）降低PPP項目的準(zhǔn)入門檻目前PPP項目的準(zhǔn)入門檻過高，從已經(jīng)落地實施的PPP項目來看，基本上都是由大型的央企、國企及上市公司所壟斷，民營企業(yè)、中小企業(yè)難有參與的機會。PPP項目不只是央企、國企、上市公司的“高富帥”俱樂部，而應(yīng)該是整個社會資本包括民營資本共同參與的舞臺。國務(wù)院在《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會資本投資的指導(dǎo)意見》中明確指出：“迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用”，“打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)劃，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進(jìn)一步鼓勵社會資本特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給”。因此，為了打破PPP項目的壟斷行為，擴大PPP項目的市場參與主體，讓更多社會資本特別是民營資本參與PPP項目，提出以下幾點建議。(1)制定統(tǒng)一、公開、透明的PPP項目市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為社會資本尤其是民營資本參與PPP項目創(chuàng)造平等條件。(2)降低PPP項目投標(biāo)人資格條件要求，特別是要降低對投標(biāo)人的注冊資本、總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、銀行授信、銀行存款的過高要求。因為注冊資本并不能完全代表一個公司全部實力，有些公司注冊資本不大，但經(jīng)濟(jì)實力、融資能力、人才隊伍、技術(shù)水平并不低。不能以注冊資本不夠條件為由，把一批優(yōu)秀公司擋在PPP項目之外。(3)要降低對投標(biāo)人業(yè)績的過高要求。有些剛成立不久的新公司，即使很有經(jīng)濟(jì)實力、管理能力，由于缺乏業(yè)績條件，也不能參與PPP項目投資，造成一批有實力的新公司也被擋在PPP項目門外。（四）努力破解PPP項目融資難題PPP項目投資規(guī)模大，資金門檻高，項目實施過程中需要進(jìn)行大量融資，才能確保項目的順利實施。因此，融資既是PPP項目成功的關(guān)鍵，又是PPP項目的主要短板。目前，PPP項目普遍存在融資難、融資貴的問題，成為制約PPP項目難以落地的主要癥結(jié)之一。為了解決PPP項目融資難、融資貴的問題，建議采取以下措施。（1）金融機構(gòu)要創(chuàng)新符合PPP項目的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為PPP模式提供融資支持。鼓勵銀行成立基金直接參股PPP項目合作。如三亞有軌電車PPP項目，項目公司由地方政府、國開基金、社會資本三方組成，政府不具有控股權(quán)，重點在參與和監(jiān)管，國開基金作為項目的融資主體之一，以增資入股形式對項目進(jìn)行一定金額融資，但不參與項目公司的運營和管理，只按合同約定，按股權(quán)比例參與收益分配，這樣較好地解決項目融資難問題。（2）創(chuàng)新PPP項目融資方式，由單一從銀行融資，變成從產(chǎn)業(yè)基金、養(yǎng)老基金、保險公司、信托公司以及股權(quán)、債券等多種方式融資，拓寬融資渠道。如山東、江蘇等省已成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，由省政府出資一部分，吸引銀行、保險、信托等金融機構(gòu)和社會資本共同出資，成立規(guī)模龐大的產(chǎn)業(yè)基金，用于解決PPP項目融資問題。（3）對符合條件的PPP項目運營主體，鼓勵在資本市場上通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進(jìn)行融資。或者通過項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等進(jìn)行融資。（五）合理制定PPP項目投資回報率投資回報率是社會資本衡量是否參與PPP項目合作的關(guān)鍵因素和主要驅(qū)動力，也是社會資本作出投資決策和政府制定投融資政策的重要依據(jù)。制定過高的投資回報率，顯然增加政府的財政負(fù)擔(dān)和債務(wù)，會損害社會公共利益；制定過低的投資回報率，對吸引社會資本參與PPP項目合作缺乏動力。因此，項目架構(gòu)設(shè)計要在防止國有資產(chǎn)流失和社會資本尋求暴利的前提下，既要滿足社會公眾的服務(wù)水準(zhǔn)和要求，又要同時滿足社會資本的投資回報需要，科學(xué)合理制定PPP項目的投資回報率，吸引更多的社會資本參與PPP項目，以便提供更好更優(yōu)質(zhì)的社會公共服務(wù)。如何制定投資回報率，本文提出以下幾點建議。（1）制定全國統(tǒng)一的PPP項目投資回報率基準(zhǔn)，作為地方政府與社會資本PPP項目合作談判的參考尺度和標(biāo)準(zhǔn)，這有利于解決地方政府與社會資本由于投資回報率“談不攏”或扯皮的問題，從而加快PPP項目落地進(jìn)程。（2）按照“使用者付費”和“政府付費”來確定PPP項目的投資回報率。對“使用者付費”PPP項目，可以采用人民銀行發(fā)布的現(xiàn)行長期貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上增加3個百分點左右，作為PPP項目投資回報率。對于“政府付費”的PPP項目，可以采用人民銀行發(fā)布的現(xiàn)行長期貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上增加2個百分點左右，作為PPP項目投資回報率。（3）要擴大PPP項目的多種付費方式，采取資本注入、直接投資、投資補助、貸款貼息，以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等方式支持PPP項目的實施，提高社會資本投資回報率，增強PPP項目的吸引力。（六）合理分配PPP項目的風(fēng)險承擔(dān)PPP項目的合作，主要是政府與社會資本的合作，因此，PPP項目的風(fēng)險主要是由政府和社會資本共同承擔(dān)，但政府與社會資本在PPP項目合作中，兩者的地位并不對等，政府處在強勢地位，社會資本處在弱勢地位。在風(fēng)險和收益不對等并發(fā)生糾紛時，地方政府往往采取強制手段進(jìn)行干預(yù)，社會資本利益無法得到保障。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會資本投資的指導(dǎo)意見》中要求“政府和投資者應(yīng)對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、法律風(fēng)險等進(jìn)行充分論證，完善合同設(shè)計，健全糾紛解決和風(fēng)險防范機制”。因此，要建立起合理的風(fēng)險調(diào)整機制，合理分擔(dān)項目風(fēng)險，降低政府和社會資本的雙方風(fēng)險（見表4）。當(dāng)項目因客觀原因造成社會資本方難以收回成本時，政府在合同約定中給予一定補償，使項目達(dá)到一定收益率。如三亞建筑廢棄物綜合利用PPP項目，運營期廢棄物供應(yīng)達(dá)不到保底量時，可以延長2年經(jīng)營期，延長期還達(dá)不到保底量，政府對保底量差額進(jìn)行補貼，保證項目的投資收益率。當(dāng)投資收益較大時，政府在合同約定中可分享相關(guān)收益。如北京地鐵四號線PPP項目，當(dāng)實際運量低于預(yù)測運量時，政府給予一定補償，當(dāng)實際運量高于預(yù)測運量時，政府可分享相關(guān)收益。當(dāng)投資收益出現(xiàn)暴利等異常情況時，政府在合同中約定可進(jìn)行調(diào)整，使投資收益回到合理水平。
