社會資本參與PPP門檻提高篩選優(yōu)質(zhì)項目需看四大要素
2017-12-14
對于PPP模式來說，2017年著實算不上平靜的一年。財政部、國資委等政府部門于年內(nèi)密集發(fā)布多項PPP相關(guān)政策，每一次政策的出臺都如投石入水，掀起一池波瀾，A股PPP板塊相關(guān)股票年內(nèi)股價亦呈整體下降趨勢。PPP模式一夜入冬？寵兒忽變棄兒？伴隨政策的逐步出臺，坊間疑慮之聲亦此起彼伏。悲觀者有之。在PPP投資額一路高歌猛進(jìn)突破17萬億元后，為規(guī)范PPP發(fā)展，財政部近期發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下稱92號文），嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，并集中清理已入庫項目，清退不合規(guī)項目。國資委亦隨后發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（以下稱192號文），要求PPP主力軍央企對相關(guān)業(yè)務(wù)實行總量管控，防范風(fēng)險。有參與地方PPP項目的人士稱，若嚴(yán)格執(zhí)行92號文關(guān)于項目清理的規(guī)定，當(dāng)?shù)匕顺梢陨螾PP項目存在被清理的可能。樂觀者亦有之。有分析認(rèn)為，財政部近期發(fā)文只是重申存量規(guī)定，從而起到規(guī)范PPP的作用，但制度本身并未發(fā)生根本性變化。不僅如此，利好PPP的消息也正不斷涌現(xiàn)，除第四批PPP示范項目最快將于年內(nèi)公布外，國務(wù)院亦于近期發(fā)文鼓勵、支持民營資本參與PPP項目，由此可見，PPP投資整體風(fēng)向并未改變。事實上，在深度參與過眾多PPP項目的天元律師事務(wù)所合伙人黃再再律師看來，目前，中國的PPP相關(guān)投資正進(jìn)入一個從起飛到平飛的過程。在此過程中，糾偏要有、限制要有，鼓勵也要有，為的就是導(dǎo)正方向、健康發(fā)展。不過，從實操層面來講，近期出臺的一些政策或讓各方社會資本參與PPP項目的機會、路徑及手段產(chǎn)生不小變化。在目前的政策框架內(nèi)，社會資本如何面對政策引發(fā)的系列變化？如何依據(jù)指引篩選出更適合的PPP項目？如何施展自身所長在PPP項目操作中既符合規(guī)范又能獲得良好收益？近日，《投資時報》記者對PPP行業(yè)資深人士黃再再律師進(jìn)行了獨家專訪，訪問中黃再再律師的觀點可謂極具啟發(fā)性。新政出臺掣肘社會資本自2014年起，中國政府大力推廣PPP模式，希望通過社會資本介入來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。隨后PPP投資呈現(xiàn)出爆炸式增長。然而，在一批又一批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目落地的同時，隱患亦隨之出現(xiàn)。為規(guī)范PPP發(fā)展，相關(guān)政策層出不窮，如進(jìn)入2017年就有《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》、《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》、《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等重磅文件出爐，而這一系列動作無不試圖讓PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機制的本源，并從“什么可以做PPP”、“誰可做PPP”、“怎么做PPP”等方面給予明確的引導(dǎo)。從社會資本主體方面考量，此前央企、地方國企、民企、金融資本等均有機會參與PPP項目，但是，綜合今年發(fā)布的各項政策可以發(fā)現(xiàn)，參與PPP的社會資本整體格局或?qū)a(chǎn)生一些變化。比如，《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》就明確，納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。而這也被解讀為央企參與PPP模式將受到較大的限制。對此，黃再再律師向《投資時報》記者表示，從近期出臺的系列政策可以看出，未來的PPP項目可能會產(chǎn)生四個比較明顯的變化：第一，項目的收入方式可能會從政府付費為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向使用者付費為主導(dǎo)；第二，更加注重項目運營；第三，嚴(yán)格績效考核；第四，需要社會資本投入自有資金。將這四點綜合考量即可發(fā)現(xiàn)，未來PPP項目的運作方式與之前相比較，將發(fā)生較大的變化。當(dāng)然，若嚴(yán)格按此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，高層擔(dān)心的“PPP異化成地方融資平臺”的可能性無疑會降低，但是，同時，這也提高了社會資本參與PPP投資的門檻?！熬唧w來看，減少政府付費項目，增加使用者付費項目，說明未來PPP項目的收入來源將以使用者為主，如此一來，政府方面的支出壓力會有所減少，但是，社會資本投資PPP的難度系數(shù)會增加。比如，項目定價權(quán)是否在自己手中？未來產(chǎn)品的使用量如何保證？開始經(jīng)營之后是否會出現(xiàn)意料之外的競爭狀況？這些都是使用者付費項目所必須要面對的風(fēng)險。”“此外，從產(chǎn)業(yè)資本方面來看，在進(jìn)行建設(shè)之后，項目的施工方還需要兼顧運營，在運營中還需要面對績效考核等一系列措施，并且，在很多由施工方主導(dǎo)的項目中還需要施工方具有融資能力。綜合來看，PPP對能力的要求頗高，因此，具備多種素質(zhì)的企業(yè)或是企業(yè)聯(lián)合體才有機會參與進(jìn)來，說是要求達(dá)到十項全能亦不為過?！秉S再再律師如是表示。從既可以為產(chǎn)業(yè)資本提供資金又可以作為社會資本直接投資PPP項目的金融資本方面考量，后者同樣面臨限制大于機會的境遇。黃再再律師認(rèn)為，“目前，中國的金融機構(gòu)對PPP的投資更多是以債權(quán)投資或名股實債的投資方式介入其中，而從這一輪無論是財政部還是國資委文件傳達(dá)的精神來說，其實還是希望金融機構(gòu)可以真實去做股權(quán)投資。但是，現(xiàn)實情況中金融機構(gòu)很難達(dá)到上述文件中所體現(xiàn)的意圖。一方面，中國的金融機構(gòu)對PPP項目的把控能力較弱，由此，不得不確定較高的風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，對于投資期較長且未來風(fēng)險不確定的項目，投資意愿和能動性較校另一方面，從PPP項目類型的變化來看，逐步縮減政府付費和鼓勵采用使用者付費的變化，也使得金融機構(gòu)需要對相關(guān)項目的投資回報情況做細(xì)致的論證分析，對其將形成比較大的壓力?！辈贿^，這也并非絕對情況，一些租賃公司就能夠以股權(quán)投資的角色和產(chǎn)業(yè)投資的方式參與其中。對于這一類公司，政策的收緊反而讓其市場局面更加開闊?！暗?，這樣的金融資本其實并不多見，大多數(shù)社會資本還是受新政掣肘較多?！秉S再再律師如是說。優(yōu)質(zhì)項目的四大關(guān)鍵要素事實上無論從哪個角度來看，PPP都是一個非常復(fù)雜、精巧的模式，政府和社會資本之間也并不是簡單的伙伴關(guān)系。一方面，政府從根本上講是一個公益性機構(gòu)，但社會資本屬于營利性機構(gòu)，“公益”和“營利”之間天然存在一定的“沖突”；另一方面，動輒十年以上的PPP項目和希望快速獲得投資回報的社會資本之間亦存在一定矛盾。綜合各方面因素考量，PPP要獲得理想的效果，就勢必要在各方利益之間找到平衡點?！皬倪@幾年的情況其實可以看到，政府、產(chǎn)業(yè)資本和金融機構(gòu)之間就如同‘三國殺’，大家都在竭力尋找風(fēng)險收益的平衡點，包括中央制定的一些政策亦是如此?！痹诖吮尘跋拢瑢ι鐣Y本來說，如何尋找優(yōu)質(zhì)的PPP項目已成為參與其中非常關(guān)鍵的步驟。對此，黃再再律師提出了四大關(guān)鍵要素：第一，從項目性質(zhì)考量。使用者付費、政府付費項目、可行性缺口補助項目分別具有其自身的特征，社會資本參與者需要將自身的經(jīng)營特點與項目特征相匹配才可以獲得投資的成功。比如，期望獲得穩(wěn)定投資收益的企業(yè)可將目標(biāo)更多投入到政府付費項目上；若對未來收益抱有更高預(yù)期，也愿意承擔(dān)較長時間投資風(fēng)險的企業(yè)，則可以更多關(guān)注使用者付費項目。第二，從項目所在領(lǐng)域考量。PPP項目所處的領(lǐng)域與社會資本未來需要承擔(dān)的風(fēng)險密切相關(guān)。舉例來講，若是參與高速公路等領(lǐng)域的項目，由于收入比較穩(wěn)定，未來回報也相對穩(wěn)定。若是參與一些旅游項目，淡季旺季客流量、定價情況、市場競爭等因素都會使投資回報存在較大不確定性。第三，從程序規(guī)范考量。深入剖析財政部92號文可以發(fā)現(xiàn)，未來監(jiān)管機構(gòu)對于項目程序的合規(guī)會更加注重。因此，政府和社會資本在PPP中的規(guī)范動作一定要做到位。合規(guī)將變得非常重要。第四，關(guān)注風(fēng)險的合理分配。盡管有些老生常談，但是，風(fēng)險分配確實是非常重要的關(guān)注點。有些項目政府方比較強勢，會讓社會資本承擔(dān)風(fēng)險過多，這種項目對社會資本來講就不是一個很好的項目。比如，某企業(yè)有意參與點亮夜燈以美化城市夜晚景觀的城市亮化PPP項目，但是，在項目的風(fēng)險分配中顯示，不論不可抗力、大規(guī)模破壞事件還是其他原因，一旦發(fā)生燈泡電線等載體損壞，均需要由社會資本自己承擔(dān)全部風(fēng)險和全部損失，這其實就是風(fēng)險分配不夠合理。因此，好的項目需要合理確定各方權(quán)利義務(wù)，并且需要合理地在各方之間分配風(fēng)險。
