【案例特點】本項目是英國第一條采用ppp模式的使用者付費(fèi)公路，特許經(jīng) 營期長達(dá)53年。由于公眾反對收費(fèi)，項目在簽署特許經(jīng)營協(xié)議后延誤8年才實際 啟動，經(jīng)各方努力，最終得以成功實施。案例重點介紹了對公眾反對、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn) 變更以及其他風(fēng)險如何進(jìn)行分配和管理的經(jīng)驗。對再融資收益的處理體現(xiàn)了 PPP 下風(fēng)險與收益對等的原則。
一、項目概述
(一）項目背景
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，英國西米德蘭茲郡城市圈中的M6公路主干道已擁擠 不堪，急需修建一條支路（即M6收費(fèi)公路）以緩解交通壓力。由于政府 資金不足，1991年英國政府決定嘗試采用PPP引入社會資本，計劃通過設(shè) 計一建造一融資一運(yùn)營一維護(hù)（DBFOM)特許經(jīng)營方式實現(xiàn)項目產(chǎn)出。M6收費(fèi)公路是1992年英國政府啟動"私人融資倡議（Private Fi-① U. S. Department of Transportation. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World. 2007. 3 _7 至 3 _ 11.nance Initiative, PFI)"后的第一條通過PPP模式建設(shè)的公路，根據(jù)當(dāng)年 簽署的特許經(jīng)營合同，在長達(dá)53年的特許經(jīng)營期內(nèi)，社會資本方負(fù)責(zé)項 目的設(shè)計、建造、融資、運(yùn)營和維護(hù)。但由于當(dāng)?shù)孛癖姷姆磳σ约胺煞?面的障礙，導(dǎo)致項目直到2000年9月才正式啟動，2003年丨2月正式通 車，特許經(jīng)營期持續(xù)到2054年。
(二）項目范圍
M6收費(fèi)公路是西米德蘭茲郡城市圈中的一條長27英里（44公里） 的六車道公路支路，建設(shè)總投資約17億美元（約9億英鎊）。M6收費(fèi)公 路的北端在斯塔福德郡坎諾克附近與M6免費(fèi)公路的11號交叉口相連， 沿線經(jīng)過斯塔福德郡、西米德蘭茲郡和沃里克郡，連通已有的A5、A38 和A446公路，南端在沃里克郡的科爾斯希爾與M6免費(fèi)公路東部的4號 交叉口相連。
通行車輛在公路兩端的收費(fèi)站或沿途出口收費(fèi)站付費(fèi)，費(fèi)用根據(jù)車輛 類型和通行時段而有所差異，可采用現(xiàn)金、信用卡以及電子收費(fèi)（Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。
(三）主要參與方
政府方：公路局。由歐文威廉姆斯有限公司代表政府方，作為項 目的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)包括這個項目在內(nèi)的西米德蘭茲地區(qū)公路系統(tǒng)的建設(shè)；
特許經(jīng)營方：米德蘭公路有限公司。由麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)占股 75%,高速公路公司占股25%。
根據(jù)職責(zé)分工，其他利益相關(guān)方還包括：
技術(shù)顧問方：雅各布斯百泰公司，承擔(dān)技術(shù)審批機(jī)構(gòu)、認(rèn)證工 程師和融資方技術(shù)顧問的角色；
建設(shè)方：CAMBBA 建設(shè)集團(tuán)，由 Cari丨lion、Alfred McAlpine、Balfour Beatty和Amec出資組成；
運(yùn)營方：Ascom Mon6te丨公司；
融資方：東方匯理銀行（主融資方）、國民威斯敏斯特銀行、巴克萊銀行；
其他顧問方：德累斯頓投資銀行、Ashurst Morris Crisp、Berwin Leighton。
二、風(fēng)險分擔(dān)與管理
(一）公眾反對
英國在20世紀(jì)90年代修建的道路大多采用影子收費(fèi)模式，用戶無須 為使用道路直接付費(fèi)，而是由政府根據(jù)道路使用情況通過公共資金和交通 項目專項資金向項目建設(shè)者付費(fèi)。多數(shù)英國民眾巳經(jīng)習(xí)慣了 "免費(fèi)"的 道路，故對直接針對用戶的收費(fèi)模式持有抵觸情緒。雖然政府于1991年 就決定修建M6收費(fèi)公路，但使用者付費(fèi)機(jī)制引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對， 甚至導(dǎo)致項目陷人了冗長的法律程序。
為平息公眾反對，PPP各參與方積極協(xié)調(diào)，并做出了一定的讓步和妥 協(xié)，最終與反對者聯(lián)盟達(dá)成了停止抵制活動的協(xié)議。特許經(jīng)營方根據(jù)協(xié) 議，滿足了反對者提出的一些條件，并承擔(dān)相應(yīng)增加的成本。此外，考慮 到周邊社區(qū)環(huán)境的敏感性，M6收費(fèi)公路還特別使用了降噪瀝青，以降低 公路對周圍居民生活環(huán)境的影響。
(二）棟準(zhǔn)支更風(fēng)險
特許經(jīng)營合同簽署8年后項目才開始設(shè)計和建造，期間公路局修訂了 多項道路設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，因此對項目成本造成了影響。由于這些修訂由公路局 造成，與特許經(jīng)營方無關(guān)，所以設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)變更導(dǎo)致的風(fēng)險由政府方，即公 路局承擔(dān)。
(三）其他見險
根據(jù)合同約定，除標(biāo)準(zhǔn)變更以外，其他所有風(fēng)險將由特許經(jīng)營方承 擔(dān)，具體包括規(guī)劃、交付、成本、質(zhì)量、收益，甚至一些法定風(fēng)險。解決 民眾反對問題后，特許經(jīng)營方對上述風(fēng)險進(jìn)行了有效管理，主要得益于：
特許經(jīng)營方的技術(shù)能力和經(jīng)驗；
特許經(jīng)營方對項目的長期投人；
特許經(jīng)營方被授予了技術(shù)質(zhì)量審批權(quán)，使得結(jié)構(gòu)檢查和審批及時 進(jìn)行，保證項目設(shè)計和建造按計劃啟動；
簽訂包括收費(fèi)系統(tǒng)交付在內(nèi)的完整合同；
特許經(jīng)營方和政府方（公路局）建立并保持了積極有效的合作伙 伴關(guān)系。
三、項目現(xiàn)狀
在該收費(fèi)公路正式投人使用兩年以后，政府發(fā)布了這兩個年度的監(jiān)測報 告，顯示小汽車的通行量與預(yù)期基本相符，但是卡車通行量遠(yuǎn)低于預(yù)期水平。
2006年5月下旬，政府批準(zhǔn)了麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)通過11億美元的 債務(wù)重組對項目進(jìn)行再融資，以使項目債務(wù)在長達(dá)54年的特許經(jīng)營期內(nèi) 與其預(yù)期現(xiàn)金流更好的匹配。債務(wù)重組預(yù)計可以使麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)獲 得約7億美元的收益。
由于麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)主導(dǎo)的特許經(jīng)營方承擔(dān)了項目的幾乎所有風(fēng)險， 所以與其他由政府資助的PPP項目不同，麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)無須與政府 方~一公路局分享再融資的收益。但是，麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)為了證明對該 地區(qū)長期發(fā)展的責(zé)任心，同時也作為對公路局支持的回報，決定將再融資所 獲收益的30%用于將M54公路延長至M6收費(fèi)公路，并在M6收費(fèi)公路南段擴(kuò) 建一段立體交叉道。這些項目的建設(shè)使得M6收費(fèi)公路變得更加便利。
四、經(jīng)驗教訓(xùn)
作為英格蘭第一條向過往車輛直接收費(fèi)的公路，M6收費(fèi)公路大膽嘗 試采用PPP模式開發(fā)項目，拓展融資渠道，降低風(fēng)險，實現(xiàn)了政府和社 會資本的共贏。公路局在不增加政府負(fù)擔(dān)的情況下實現(xiàn)項目開發(fā)，滿足了 公共需求；麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)則由于地區(qū)公路網(wǎng)便利程度的提高和公路 車流量的增加，實現(xiàn)了收益，還取得了債務(wù)重組再融資收益的70%，并
且通過支持當(dāng)?shù)毓吩O(shè)施建設(shè)而樹立了良好的公眾形象。
另一方面，民眾對使用者付費(fèi)機(jī)制的抵觸使M6收費(fèi)公路遭到了強(qiáng)烈 反對，導(dǎo)致項S延誤時間長達(dá)8年?？梢?，對公眾加強(qiáng)宣傳、爭取社會理 解，是PPP項目得以成功實施的關(guān)鍵因素之一。
