福建省人民政府《關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導(dǎo)意見》（2014-9-6）
2017-12-27
關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導(dǎo)意見
閩政〔2014〕47號
各市、縣(區(qū))人民政府，平潭綜合實驗區(qū)管委會，省人民政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)，各大企業(yè)，各高等院校：
根據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營的精神，在加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)作的前提下，在福建省開展政府和社會資本合作（Public－Private－Partnership，以下簡稱PPP）試點，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的投融資渠道，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率，現(xiàn)提出以下指導(dǎo)意見。
一、試點項目范圍
鼓勵縣級以上人民政府將交通、能源、市政、水利、信息、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，以特許經(jīng)營的方式實施PPP試點。由政府授權(quán)的投資主體與社會資本簽訂項目合作協(xié)議，組建PPP項目公司，共同參與項目前期論證、中期建設(shè)、后期運(yùn)營等，共擔(dān)風(fēng)險，共享收益。試點項目應(yīng)為收益比較穩(wěn)定，技術(shù)發(fā)展比較成熟，長期合同關(guān)系比較明確，投資金額一般在1億元以上，一輪合作期限一般為10～30年。
明確實施試點的項目，由政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營的主管部門與PPP項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，確定項目實施與管理要求，實現(xiàn)項目公益性和盈利性的統(tǒng)一。
已建成的項目，也可以植入PPP模式，引入社會資本并組建PPP項目公司，通過項目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對原項目進(jìn)行升級改造或合作運(yùn)營，以緩解財政資金壓力、提升經(jīng)營管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量。
二、試點項目確立
（一）建設(shè)項目庫。各級政府要按照本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要，兼顧資金有效配置及項目合理布局，做好本地區(qū)PPP試點的項目策劃。及時向社會發(fā)布PPP試點相關(guān)政策法規(guī)，公開市場準(zhǔn)入和投資等方面的信息。設(shè)區(qū)市政府建立本地區(qū)項目儲備庫，省級建立投資金額5億元以上的項目儲備庫。與試點行業(yè)相關(guān)的省直主管部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，牽頭做好本行業(yè)試點項目篩選和推介，指導(dǎo)并推動項目所在地政府開展項目試點。
（二）做好前期論證。政府或授權(quán)組織實施單位要對擬實施PPP的項目進(jìn)行必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性評估，對不同合作方式所對應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤進(jìn)行綜合分析。重點關(guān)注定價機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)、產(chǎn)出質(zhì)量、運(yùn)營成本等要素，平衡項目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
（三）制定實施方案。授權(quán)組織實施單位要根據(jù)前期論證情況，制定PPP實施方案，明確項目基本情況和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，確定合作伙伴選擇條件和方式，測算項目投資總額和政府承諾，擬定特許經(jīng)營草案。實施方案應(yīng)事先征求發(fā)改、財政、規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保、價格等部門的意見，并報同級政府批準(zhǔn)。
政府或授權(quán)組織實施單位在開展試點項目前期論證和制定實施方案等階段，應(yīng)對有意向參與項目合作的社會資本開放，廣泛征集項目方案。
（四）嚴(yán)格項目招標(biāo)。授權(quán)組織實施單位要嚴(yán)格按照政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定組織開展招標(biāo)。規(guī)范設(shè)置投資準(zhǔn)入門檻，對各類投資主體同等對待，對非公有資本不得單獨設(shè)置附加條件。評標(biāo)過程中，組織專家委員會根據(jù)項目要求、應(yīng)標(biāo)單位報送的項目方案，并綜合考慮應(yīng)標(biāo)單位的服務(wù)質(zhì)量、專業(yè)素質(zhì)和財務(wù)實力等，對項目可行性、經(jīng)濟(jì)性和財政負(fù)擔(dān)能力等進(jìn)行論證，確定中標(biāo)單位及項目方案。授權(quán)組織實施單位應(yīng)在規(guī)定的信息發(fā)布渠道公開招標(biāo)各個環(huán)節(jié)，及時發(fā)布招標(biāo)公告和中標(biāo)結(jié)果等信息，保證程序公開、過程透明。
（五）明確合同管理。政府授權(quán)的投資主體與PPP項目其他參與各方在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)PPP試點要求簽訂項目合作協(xié)議，確定合作各方權(quán)利和責(zé)任，合理分擔(dān)風(fēng)險。項目合作協(xié)議應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.項目內(nèi)容；2.合作模式及相關(guān)特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)容；3.成立PPP項目公司事項；4.投資、作價及收益；5.風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)；6.績效指標(biāo)及評價機(jī)制；7.監(jiān)督機(jī)制；8.退出及項目移交機(jī)制；9.違約責(zé)任；10.爭議解決方式；11.各方認(rèn)為應(yīng)該約定的其他事項。
政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營的主管部門與PPP項目公司按特許經(jīng)營管理相關(guān)法規(guī)，在項目合作協(xié)議框架下簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.特許經(jīng)營內(nèi)容、范圍及期限；2.產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；3.價格、收費、補(bǔ)貼的確定方法及調(diào)整機(jī)制；4.設(shè)施的權(quán)屬與處置；5.設(shè)施維護(hù)和更新改造；6.安全管理；7.履約擔(dān)保；8.特許經(jīng)營權(quán)的終止、變更及臨時接管；9.違約責(zé)任；10.爭議解決方式；11.雙方認(rèn)為應(yīng)該約定的其他事項。
項目合作協(xié)議和特許經(jīng)營協(xié)議等相關(guān)合同應(yīng)報項目實施地財政部門備案。
三、試點項目實施
（一）堅持市場經(jīng)營。PPP項目公司應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，依法經(jīng)營管理，實現(xiàn)項目正常運(yùn)營。PPP項目公司遵守市場經(jīng)營原則，追求項目質(zhì)量，合理節(jié)約項目成本，做好公共產(chǎn)品供應(yīng)，開拓服務(wù)市場，并依法承擔(dān)項目建造、運(yùn)營、技術(shù)風(fēng)險。政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營的主管部門按照特許經(jīng)營協(xié)議約定履行合同義務(wù)和監(jiān)管責(zé)任，并承擔(dān)法律、政策風(fēng)險，不得給予過高的補(bǔ)貼承諾，不得兜底市場風(fēng)險。
（二）確保項目質(zhì)量。PPP項目公司要按照約定的合作期限統(tǒng)籌項目投入和產(chǎn)出，嚴(yán)格按照設(shè)計文件組織工程建設(shè)，加強(qiáng)施工管理，確保工程質(zhì)量，并對工程質(zhì)量承擔(dān)終身責(zé)任。在項目運(yùn)營期間，努力提高經(jīng)營管理水平，依約提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共服務(wù)，并定期對項目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。未經(jīng)政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營的主管部門許可，不得轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押、抵押或以其他方式擅自處分項目設(shè)施及資產(chǎn)，不得將項目的貸款、設(shè)施及相關(guān)土地使用權(quán)等用于特許經(jīng)營項目之外的用途。
（三）建立調(diào)整機(jī)制。特許經(jīng)營協(xié)議雙方根據(jù)建造成本、運(yùn)營維護(hù)費用、未來使用流量、預(yù)期收益率等因素，協(xié)商確定價格、收益和補(bǔ)貼。協(xié)議約定可以涉及與特許經(jīng)營項目有關(guān)的土地使用、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的提供，產(chǎn)品或服務(wù)的政府采購等。在項目運(yùn)營期間，根據(jù)項目運(yùn)營情況、公眾滿意度等，適時調(diào)整價格、收費標(biāo)準(zhǔn)、財政補(bǔ)貼、租金等，確?；貓蠛侠怼㈨椖靠沙掷m(xù)運(yùn)營。項目合作期限可以根據(jù)項目運(yùn)營情況及政府補(bǔ)貼能力由項目參與各方協(xié)商調(diào)整。
（四）給予政策扶持。符合現(xiàn)行政策的PPP項目公司，享受我省總部經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策。省財政廳根據(jù)全省PPP項目實施進(jìn)展情況，逐步安排5億元專項資金，成立風(fēng)險池，為地方PPP項目貸款提供增信支持。各金融機(jī)構(gòu)積極開發(fā)金融產(chǎn)品和創(chuàng)新金融服務(wù)，切實加大對符合條件的PPP項目貸款支持力度。因項目實施需要，經(jīng)項目實施地政府批準(zhǔn)后，符合條件的PPP項目特許經(jīng)營權(quán)可用于向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。支持PPP項目公司拓寬直接融資渠道，并享受我省扶持企業(yè)上市優(yōu)惠政策。支持PPP項目公司利用外國政府貸款或國際金融組織資金，積極爭取保險資金和全國社?；鸬榷嗲蕾Y金。
四、試點項目監(jiān)管
（一）加強(qiáng)風(fēng)險管理。各級政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)財力實際，科學(xué)安排PPP試點項目，做好資金測算及預(yù)算統(tǒng)籌。各級財政部門應(yīng)依法依規(guī)加強(qiáng)對PPP項目融資、建設(shè)、運(yùn)營等財務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)格項目預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化風(fēng)險預(yù)警和控制。
（二）開展績效評價。要完善績效評價方法，推行政府部門和社會資本之外的第三方評審機(jī)制，對項目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合評價，評價結(jié)果向社會公示，并作為項目價格、補(bǔ)貼、合作期限等調(diào)整的依據(jù)。項目實施地財政部門也可以將PPP項目納入財政資金績效評價管理體系。
（三）部門共同監(jiān)管。財政部門制定完善PPP試點的政策制度、操作流程和合同范本等配套文件，并會同有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、國土、住建、交通運(yùn)輸、環(huán)保、水利、衛(wèi)計、民政、審計、監(jiān)察等相關(guān)行政部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)參與項目過程管理和監(jiān)督等工作，依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。
福建省人民政府
2014年9月6日
