《政府和社會資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南（試行）》解讀
2017-12-21
近日，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《政府和社會資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南（試行）》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕2119號），規(guī)范社會資本參與重大水利工程建設(shè)和運營操作流程。主要精神如下：1、鼓勵社會資本優(yōu)先參與建設(shè)運營并明確項目范圍。指南指出除特殊情形外，水利工程建設(shè)運營一律向社會資本開放，原則上優(yōu)先考慮由社會資本參與建設(shè)運營。項目范圍為政府負有提供責(zé)任、需求長期穩(wěn)定和較適宜市場化運作的重大水利工程項目，包括重點水源工程、重大引調(diào)水工程、大型灌區(qū)工程、江河湖泊治理骨干工程等。2、實施框架與國家發(fā)展改革委PPP工作導(dǎo)則一致。實施程序遵循《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)＜傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則＞的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號），包括項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執(zhí)行4個階段。3、明確入庫并設(shè)置負面清單。地方各級水行政主管部門匯總整理本地區(qū)水利PPP項目，依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺（國家重大項目庫），建立本地統(tǒng)一、共享的PPP項目庫。項目負面清單：項目合作期低于10年及沒有現(xiàn)金流，或通過保底承諾、回購安排等方式違法違規(guī)融資、變相舉債的項目，不納入PPP項目庫。4、強化實施計劃和政府投資資金的剛性約束。強調(diào)年度實施計劃的重要性：列入PPP項目庫的水利PPP項目，計劃當年推進實施的，需納入本地PPP項目年度實施計劃。強調(diào)政府資金的使用前提：使用各類政府投資資金的水利PPP項目，需納入三年滾動政府投資計劃。5、明確政府授權(quán)的實施機構(gòu)類型。水利PPP項目由項目所在地縣級以上人民政府授權(quán)的部門或單位作為實施機構(gòu)，運營有關(guān)單位作為實施機構(gòu)，應(yīng)包括地方國有企業(yè)等。6、PPP實施方式更加靈活。①新建經(jīng)濟效益好的水利項目一般采用特許經(jīng)營合作方式；②新建公益性水利項目可通過與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)、授予與項目實施相關(guān)的資源開發(fā)收益權(quán)、按流域或區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃項目實施等方式，提高項目綜合盈利能力；③新建準公益性水利項目一般采用政府特許經(jīng)營附加部分投資補助、運營補貼或直接投資參股的合作方式，也可按照模塊化設(shè)計的思路，在保持項目完整性、連續(xù)性的前提下，將主體工程、配套工程等不同建設(shè)內(nèi)容劃分為單獨的模塊，根據(jù)各模塊的主要功能和投資收益水平，相應(yīng)采用適宜的合作方式；④已建存量水利項目可通過項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、改建、委托運營、股權(quán)合作等方式將項目資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等全部或部分轉(zhuǎn)讓給社會資本，提高項目運營管理效率和效益；⑤在建水利項目，可積極探索引入社會資本負責(zé)項目投資、建設(shè)、運營和管理。7、PPP項目識別納入審批或核準階段。對擬采用PPP模式的政府或企業(yè)投資新建重大水利工程項目，要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究或項目申請報告論證和決策?？扇谫Y性作為識別重要一項。8、明確水利項目基本建設(shè)程序批復(fù)模式。政府采用直接投資、資本金注入方式參與的新建水利PPP項目，按政府投資項目進行審批；企業(yè)使用自己籌措資金建設(shè)，以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的新建水利PPP項目，按企業(yè)投資項目履行核準制。9、明確PPP實施方案主要章節(jié)及內(nèi)容。包括項目概況、實施方式、社會資本方選擇方案、投融資和財務(wù)方案、建設(shè)運營和移交方案、合同體系和主要內(nèi)容、風(fēng)險識別與分擔、保障措施與監(jiān)管架構(gòu)等8個方面內(nèi)容。尤其是投融資方面，鼓勵符合條件的項目建設(shè)運營主體通過IPO（首次公開發(fā)行股票并上市）、增發(fā)、資產(chǎn)證券化、企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等市場化方式進行融資，鼓勵各類投資基金、社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目建設(shè)與運營。10、明確PPP實施方案聯(lián)評聯(lián)審牽頭機構(gòu)。項目所在地發(fā)展改革部門和同級水行政主管部門牽頭組織對PPP項目實施方案進行聯(lián)合評審。11、明確水利PPP項目合同鍵條款和內(nèi)容。主要包括項目股權(quán)和資產(chǎn)處置、風(fēng)險管理、排他性約定、回報機制、債務(wù)性質(zhì)、退出機制、其他相關(guān)承諾等7個方面內(nèi)容。12、明確PPP項目“兩標并一標”的適用條件。擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，按照《中華人民共和國招標投標法》規(guī)定，必須通過招標的方式選擇社會資本方。所謂招標的方式即公開招標、邀請招標及兩階段招標。13、細化主要評標因素。對于具有較好投資收益的項目，在招標約定收入計算及價格機制等條件下，可將不同投標人項目收益等利益分享承諾作為主要評標因素；對于需要政府投資補助或運營補貼等政策支持的項目，可將不同投標人對支持政策的需求要價作為主要評標因素。14、明確依法變更項目法人。項目可行性研究報告或項目申請報告批復(fù)、核準時已明確項目法人的，可以根據(jù)社會資本方選擇結(jié)果依法變更。15、強化PPP項目信息公開。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密外，地方政府相關(guān)部門依法公開水利PPP項目入庫、社會資本方選擇、項目合同訂立、工程建設(shè)進展、運營績效等信息。
