從泛PPP到準PFI：市場出清與民資涅槃
2017-12-11
近期，PPP業(yè)務(wù)監(jiān)管疊加。11月10日，財政部頒行了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號），清理規(guī)范PPP項目庫。11月21日，國資委公布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管【2017】192號），嚴控和規(guī)范央企投資PPP業(yè)務(wù)。一、主要內(nèi)容解讀兩個文件核心內(nèi)容歸納為六個方面：（1）項目管理庫清理問題。商業(yè)性開發(fā)、純工程施工、未完成審批手續(xù)（立項及“兩評”等）、缺乏繼續(xù)付費基儲運作不規(guī)范（名單內(nèi)平臺公司作為社會資本、BT、歧視性招標、融資不到位等）、違規(guī)舉債擔(dān)保、未進行信息公開等項目，將被清理出庫。（2）項目投資紅線問題。PPP項目審批權(quán)限上收央企集團總部（含整體上市的上市公司總部），且必須聚焦主業(yè)、參與運營（可引入合作機構(gòu)）；央企PPP項目累計凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%，資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目。（3）資本金融資問題。叫停央企“明股實債”和“小股大債”模式，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等。以政府和金融機構(gòu)產(chǎn)業(yè)基金為例，基金若想入股項目公司，也可能會被限制只能在競爭性方式選擇社會資本環(huán)節(jié)中作為聯(lián)合體入股項目公司的模式），而目前常見的在選定社會資本后在項目公司組建階段引入基金和項目公司組建完成后的股權(quán)轉(zhuǎn)讓階段將會被限制。且項目資本金應(yīng)該大部分為自有資金，預(yù)計后續(xù)具體規(guī)定將會不斷出臺。（4）會計并表問題。按照實質(zhì)重于形式的原則，綜合判斷對PPP項目的控制程度，規(guī)范界定合并范圍。這使得央企即使占得股權(quán)比例小，但如果實際控制這個項目，也需要合并報表。目前，大多數(shù)央企都是不希望并表的，未來如要規(guī)避并表，央企投資PPP項目可能需要與包括民企、地方國企、或是轉(zhuǎn)型后的平臺公司等合作，進行更精細化的設(shè)計，控制投資規(guī)模，按規(guī)定實現(xiàn)資本性融資要求。（5）項目收益率問題。PPP項目投資收益率，必須參考本企業(yè)平均投資回報水平，合理設(shè)定PPP投資財務(wù)管控指標，投資回報率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本。這使得央企在投資PPP項目時，避免進行超低價的競爭，這也給地方國企和民企留下了更大的PPP市場空間。（6）項目開工問題。192號文規(guī)定：“對不具備經(jīng)濟性或存在其他重大問題的項目，要逐一制定處置方案，風(fēng)險化解前，該停堅決停止，未開工項目不得開工。”如果社會資本已經(jīng)中標并已經(jīng)開工，按照合同約定應(yīng)繼續(xù)建設(shè)，或者應(yīng)該在規(guī)定期限內(nèi)開工，如果以92號文為理由作為項目中標方違反合同規(guī)定的理由，違約責(zé)任恐難以劃分。在實際操作中，這一條款并非設(shè)置絕對標準，預(yù)計也將給予央企更多的自主空間。二、PPP事業(yè)后續(xù)判斷總體看，PPP市場將迎來“冷卻出清期”。“假PPP”（以PPP之名違規(guī)舉債）和“偽PPP”（借政府購買服務(wù)名義）將被清理整頓，“真金白銀”和股權(quán)投資將得到政策支持，產(chǎn)業(yè)資本特別是上市公司將迎來重要機遇期。（1）央企受控但仍是“主力玩家”。在PPP項目中，國有企業(yè)對民營資本的“擠出效應(yīng)”比較顯著。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)，截至2017年11月24日，社會資本累計中標成交榜中，前五名除華夏幸福外均為央企；國有企業(yè)參與PPP項目的數(shù)量占總數(shù)的53.37%，金額占總數(shù)的76%?？梢灶A(yù)期，央企投資PPP的總體規(guī)范趨緊，對于前期大量參與PPP項目的建設(shè)施工類央企的影響可能更大，對具備運營能力且各項財務(wù)指標良好的央企來說，可能更多的是機遇。（2）產(chǎn)業(yè)PPP將快速崛起。PPP項目定位于“準公益性項目”，產(chǎn)業(yè)運營和產(chǎn)生現(xiàn)金流是基礎(chǔ)條件，尤其在污水處理、垃圾焚燒、旅游、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等高度專業(yè)化領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)資本具有很強的定價、運營和延展能力，嵌套并主導(dǎo)公共服務(wù)供給全流程，有助于實現(xiàn)成本節(jié)約、高效供給和保障需求多重目標。更重要的是，大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目投資規(guī)模大，回報周期長，普通民營資本承接能力較弱，產(chǎn)業(yè)背景上市公司具有很強的募資、管理和退出渠道，是PPP業(yè)務(wù)發(fā)展的核心力量。（3）PPP融資模式發(fā)生巨變。資本金部分，“小股大債”一直是清理對象，未來將加大力度；192號文禁止央企采勸明股實債”模式，按照穿透審查原則，此條款延伸適用于社會資本。銀行貸款部分，單一信貸將轉(zhuǎn)向投貸聯(lián)動，創(chuàng)利方式從“吃利差”轉(zhuǎn)向“利差+工資代發(fā)+往來結(jié)算+資金托管+財務(wù)顧問”，傳統(tǒng)信貸轉(zhuǎn)向“信貸+ABS+IPO+并購重組”。參與主體上，保險資金空間廣闊但需大力開拓，外資投行偏好股權(quán)投資和項目運營，兩者是PPP業(yè)務(wù)重要推動力量。（4）地方政府發(fā)展模式迎來大考。一端是“土地財政”受到嚴控，稅制改革推進迫切，增長動能尚待孕育；另一端是政府債務(wù)規(guī)模高企，民生支出剛性增長，財政收支矛盾加劇。調(diào)動民資、激發(fā)民智、服務(wù)民生，扎實推進PPP模式，核心是政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，按照國家治理現(xiàn)代化要求，敬畏市嘗讓利于民、守信達諾，統(tǒng)籌兼顧短期激勵與長期收益，“肥瘦搭配”實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，充分給予公平待遇和制度保障。（5）PPP資產(chǎn)盤活需求旺盛。受國資委管控限制，PPP股權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)將進入快速發(fā)展期，轉(zhuǎn)讓和出表是最大訴求；PPP項目專項債將成為債券市場重要品種；資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)在2-3年達到峰值，助力企業(yè)盤活資產(chǎn)和優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)；項目公司并購重組和IPO在3-5年成為資本市場重要題材。三、PFI模式介紹英國的PFI模式被認為是PPP的“最佳實踐”，在加拿大、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達國家得到廣泛應(yīng)用，并推廣到了亞洲、非洲、拉美，以及東歐等地區(qū)。該模式調(diào)動民間資本參與公共服務(wù)供給，實現(xiàn)從“資產(chǎn)付費”向“服務(wù)付費”轉(zhuǎn)變，提升供給質(zhì)量和效益。PFI模式誕生。20世紀90年代初，英國存量基礎(chǔ)設(shè)施維修費用和增量投資項目大幅增長，受緊縮性財政政策影響，吸引社會資本投資勢在必行。1992年英國政府開始實行PFI（PrivateFinanceInitiative），即私人融資計劃。90年代中期，PFI項目大干快上和管理滯后，導(dǎo)致PFI發(fā)展受阻。為此，英國財政部于2000年成立了伙伴英國（PartnershipsUK），并2010年改名為英國基礎(chǔ)設(shè)施局（InfrastructureUK），以標準的PPP模式運作（私人占51%的股份，公共部門占49%的股份），為財政部制定政策提供支持，同時對具體項目提供幫助。PFI模式特點。項目融資風(fēng)險由項目公司負責(zé)，包括優(yōu)先債務(wù)、夾層債務(wù)、股權(quán)和分包商融資，債權(quán)和股權(quán)資金比例為9：l；債務(wù)資金多由銀行提供，期限一般是25年，大型項目可采取發(fā)債融資；權(quán)益資本由項目公司股東提供，股東包括建筑商、公共設(shè)施管理者及其他。PF2模式發(fā)展。雖然PFI在英國取得較好效果，但也飽受批評，主要在于項目花費過高、采購過程漫長、財務(wù)不透明、投資人牟取暴利、風(fēng)險分擔(dān)不合理和信息披露不充分等方面。為此，英國政府于2012年在PFI基礎(chǔ)上推出了“PF2”，PF2模式從股權(quán)融資、服務(wù)供給、透明度、風(fēng)險管理、效率等方面對PFI模式進行了優(yōu)化。在股權(quán)融資方面，政府與私人部門共同投資，形成更緊密的伙伴關(guān)系；在項目交付方面，通過設(shè)定采購時間表和加大培訓(xùn)力度，促進采購工作提質(zhì)增效；在服務(wù)提供方面，政府縮減了PF2模式下的服務(wù)范圍，并提高了合同條款靈活性；增加透明度方面，建立信息公開和網(wǎng)絡(luò)化查詢渠道，并將表外協(xié)議納入監(jiān)管；在風(fēng)險分配方面，公共部門主動承擔(dān)原先轉(zhuǎn)移給私人部門的某些風(fēng)險，真正實現(xiàn)物有所值?？傮w來看，PF2是英國當(dāng)前及未來在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上的主要運營模式，我國PPP事業(yè)藍圖可以PF2為基礎(chǔ)進行描繪，調(diào)動私人資本積極性和能動性，并以制度保障實現(xiàn)激勵兼容。
