三部門相繼下發(fā)PPP重磅文件
2017-12-11
最近一段時(shí)間，PPP項(xiàng)目領(lǐng)域接連迎來重磅文件。
先有財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（簡稱“92號文”），掀起PPP規(guī)范風(fēng)暴；后有國資委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（簡稱“192號文”），從六方面防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；隨后，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），鼓勵民營企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度。
“從內(nèi)容看，92號文和192號文基調(diào)一致，目的都是為了規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，加強(qiáng)PPP領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控。”在中航證券分析師趙律看來，兩個(gè)文件分別從地方政府和央企角度強(qiáng)調(diào)防范PPP異化為地方政府新的融資平臺和防止推高央企的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一方面要清理項(xiàng)目庫中地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保以及不規(guī)范運(yùn)作項(xiàng)目，一方面要央企做好事前經(jīng)濟(jì)性評估和嚴(yán)格規(guī)?？刂?。整體來看，兩個(gè)文件的內(nèi)容可統(tǒng)一理解為PPP領(lǐng)域去杠桿。而近期國家發(fā)改委印發(fā)的《意見》則可解讀為PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板，補(bǔ)齊PPP項(xiàng)目中民間資本份額不足、民營企業(yè)參與度不夠的短板。
監(jiān)管收緊——PPP項(xiàng)目發(fā)展或降溫
近年來，隨著國內(nèi)投融資體制改革的不斷深入，越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，并且經(jīng)過四年的蓬勃發(fā)展，截至今年9月底，全國PPP入庫項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)17.8萬億元。可以說，我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。但在快速發(fā)展過程中，一些地方濫用PPP模式、甚至借PPP模式變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
基于此，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，對借PPP模式變相舉債融資行為予以禁止的基礎(chǔ)上，再度發(fā)文糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，并提出三大舉措規(guī)范項(xiàng)目庫管理：一是實(shí)行分類管理，二是統(tǒng)一新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，三是組織開展已入庫項(xiàng)目集中清理。對操作不規(guī)范、實(shí)施條件不具備、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫，以此提升項(xiàng)目庫信息質(zhì)量和管理水平，并進(jìn)一步推動PPP項(xiàng)目回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
這次財(cái)政部對PPP不合規(guī)項(xiàng)目的清理可謂是力度最大的一次，將給PPP項(xiàng)目發(fā)展帶來一次大降溫，并有助于地方政府在推出項(xiàng)目以及社會資本在參與項(xiàng)目過程中，更加關(guān)注項(xiàng)目的合規(guī)性，促進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的升級轉(zhuǎn)型。
值得關(guān)注的是，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，去杠桿無疑是重中之重，其中，國企降杠桿又是重頭戲。而今年以來，國資委更是多次表態(tài)，要多舉措嚴(yán)控央企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
192號文提出，中央企業(yè)要將源頭管控作為加強(qiáng)PPP業(yè)務(wù)管理的重中之重，高度關(guān)注PPP業(yè)務(wù)對企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，對PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，防止過度推高杠桿水平。
此次國資委印發(fā)的192號文明確了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承受邊界、嚴(yán)格財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，優(yōu)化項(xiàng)目資金安排以及規(guī)范PPP業(yè)務(wù)會計(jì)核算等內(nèi)容，這一系列規(guī)定無疑會限制后續(xù)央企在PPP領(lǐng)域大規(guī)模擴(kuò)大市場份額。但總的來看，當(dāng)前在限制央企參與房地產(chǎn)投資以及過多參與非主業(yè)領(lǐng)域的背景下，PPP項(xiàng)目仍會是央企投資的主要選擇。
“由于央企在部分傳統(tǒng)行業(yè)確實(shí)占有優(yōu)勢地位，而短時(shí)間內(nèi)又不會產(chǎn)生很多能夠超越央企的民營企業(yè)，因此，后續(xù)央企與民營企業(yè)更多的可能性是走向合作。”行業(yè)專家表示。
政策利好——民間資本進(jìn)入PPP預(yù)期提升
為進(jìn)一步促進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）模式更好發(fā)展、充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力，《意見》提出，要不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開放力度，除國家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目。
國資國企改革研究人士劉興國在接受記者采訪時(shí)，發(fā)改委之所以專門發(fā)文鼓勵民間資本參與PPP項(xiàng)目，主要是由于在近幾年的發(fā)展過程中，民間資本參與度較低。究其原因，一方面與民間資本對長期合作中政府誠信守約行為存在擔(dān)憂，另一方面對與政府合作中因地位不對等可能引致的利益侵蝕所形成的擔(dān)憂，以及受PPP項(xiàng)目本身周期長、回報(bào)率低等諸多因素影響。
據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年1月份至2017年11月份不同所有制性質(zhì)社會資本成交PPP項(xiàng)目數(shù)量占比中，中央企業(yè)和地方國企近三年來的項(xiàng)目數(shù)量占比情況分別為32.8%、46.5%、52.1%，相對應(yīng)的民營企業(yè)占比分別為64.5%、52.2%、46.4%。
雖然從數(shù)量上看，中央企業(yè)和地方國企與民營企業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量占比相差較小，但規(guī)模上卻不可同日而語。數(shù)據(jù)顯示，在投資規(guī)模占比中，中央企業(yè)和地方國企近三年來的占比情況逐年攀升，分別為53.6%、76%、80.6%，相對應(yīng)的民營企業(yè)占比逐漸遞減，分別為47.3%、23.9%、19.1%。
劉興國認(rèn)為，此次國資委加強(qiáng)央企PPP項(xiàng)目的參與監(jiān)管，通過對國有資本參與PPP項(xiàng)目的適度控制，可以減少國有資本的參與，進(jìn)而拓寬民間資本的參與積極性，從而優(yōu)化PPP項(xiàng)目的資金來源，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目多渠道籌措項(xiàng)目發(fā)展基金，多方分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)、共享投資收益的項(xiàng)目發(fā)展初衷。
談及對后續(xù)PPP領(lǐng)域的發(fā)展猜想時(shí)，陳民預(yù)計(jì)，首先在總量上會保持基本穩(wěn)定；其次在領(lǐng)域上，預(yù)計(jì)其發(fā)展核心將圍繞城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。污水處理、垃圾處理等環(huán)保領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)保持領(lǐng)先。小城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、智慧城市、醫(yī)養(yǎng)健康等提升城市競爭力和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的項(xiàng)目，有望進(jìn)一步增加。但單純的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)在PPP項(xiàng)目中的占比會有所下降；最后在參與方式上，預(yù)計(jì)聯(lián)合體參與的比重將逐漸增加，央企與地方國企和民企的合作將日漸增多。
